На вооружении Красного Воздушного Флота находились преимущественно импортные самолеты. Процесс становления собственного авиационного производства в разоренном войной и технически отсталом Советском Союзе протекал медленно и был сопряжен со значительными трудностями. Практически до 1925 г. отрасль «топталась на месте», не наращивала объемов выпускаемой продукции. Застой авиапромышленности объяснялся не только объективными, общими для всей советской экономики той поры причинами, но и обусловливался наличием серьезных внутриотраслевых проблем — неудовлетворительным состоянием основных фондов авиастроения (нехватка производственных площадей, современного оборудования, ветхость и примитивность зданий, установок, сооружений), плохим снабжением сырьем, материалами, топливом [1].
На 1 октября 1925 г. авиазаводы располагали 2886 станками, из которых были задействованы только 1938. Износ производственных зданий составлял в самолетостроении 32 %, в моторостроении 21 %. Из-за нехватки материалов, сырья и энергии производственные мощности авиазаводов были использованы едва больше, чем наполовину. В это время в отрасли было занято 5114 человек, из них 3677 рабочих, в том числе производственных — 2258 человек. Они преимущественно выпускали моторы М-5, самолеты-истребители И-2, разведчики Р-1, учебные У-1, а также ремонтировали пришедшую в негодность технику. Большая доля ручного труда и низкая энерговооруженность снижали и без того низкую производительность. Да и выпускать, по большому счету, авиазаводам было нечего [2].
Важную, во многом определяющую роль в развитии советской авиации сыграли решения XIV съезда ВКП(б), известного по учебникам истории как «съезд социалистической индустриализации». В декабре 1925 г. он наметил курс на развитие тяжелой индустрии, крупной машинной промышленности, способной оснастить фабрики, заводы, сельское хозяйство новейшей техникой. Съезд поручил Центральному Комитету партии принять все меры к укреплению обороноспособности страны и усилению мощи Красной Армии и Красного Флота — морского и воздушного.
Конкретизируя решения съезда, Совет Труда и Обороны (СТО) в следующем году заслушал доклад председателя Высшего совета народного хозяйства (ВСНХ) Ф.Э. Дзержинского о состоянии авиапромышленности. СТО принял постановление, предусматривающее дальнейшее увеличение производственных мощностей авиазаводов, в первую очередь моторостроительных и тех самолетостроительных, где производили истребители и бомбардировщики. На капитальное строительство и оборудование существующих заводов за три года выделялась огромная по тем временам сумма — 19,5 млн руб. Предусматривалось доведение годового производства до 1500 самолетов и 1800 моторов (при работе в одну смену) [3].
Выступая на следующем, XV съезде ВКП(б) в декабре 1927 г. И.В. Сталин сказал: «Наша авиационная промышленность стоит на собственных здоровых ногах… Конечно, нам предстоит еще большая работа. Партия должна будет и впредь уделять авиационной промышленности серьезное внимание. Однако авиационная промышленность, как никакая, может быть, другая отрасль советской промышленности, стоит на правильной дороге и ей нужно только уделять внимание, чтобы она и впредь продолжала свою полезную государственную работу» [4].
Действительно, в 1927 г. отечественные заводы построили 575 самолетов (из них 495 боевых), в то время как годом раньше — 469, а в 1925 г. — лишь 326 машин (264 боевые) [5]. В это же время были реорганизованы Центральный аэрогидродинамический институт (ЦАГИ) и Научно-испытательный институт (НИИ) ВВС. Получивший новые территории в Москве ЦАГИ вскоре стал важнейшей базой отечественного самолетостроения. Здесь развернулась научно-исследовательская работа по аэродинамике самолетов, устойчивости и управляемости, прочности авиационных материалов, разработан ряд новых типов самолетов с высокими характеристиками. На созданный на основе «Опытного аэродрома» НИИ ВВС возложили обязанность проведения государственных испытаний самолетов, двигателей, авиационного оборудования, включая подготовку заключений о степени их пригодности к серийному производству, разработку форм и способов боевого применения.