Від актів громадських організацій, об’єднань громадян (рух, конгрес, асоціація, фонд, спілка тощо) акти державного управління відрізняються за своєю юридичною природою.
Об’єднання громадян — недержавні організації, дію їх актів поширено тільки на членів цієї організації, а їх виконання забезпечується можливостями самої організації. Акти громадських організацій не мають державно-владного характеру. Якщо ж порушуються акти управління, то застосовуються заходи державного примусу. Але коли виконання державних функцій покладають на громадську організацію (наприклад, на товариство захисту прав споживачів), то акти громадських організацій за своєю юридичною природою є аналогічними актам органів державної виконавчої влади.
Акти управління суттєво відрізняються від документів, що мають юридичне значення, та від службових документів. Документи, які мають юридичне значення (паспорт, посвідчення, атестат, диплом про закінчення вищого навчального закладу тощо), не встановлюють, не змінюють і не припиняють правовідносин. Складені за встановленою формою, вони свідчать про певні факти або стани. Акт державного управління завжди спрямований на виконання, зміну або припинення адміністративно-правових відносин.
Службові документи (довідки, акти обстежень, рапорти, доповідні записки, характеристики тощо) не мають юридичного значення, але вони є джерелами інформації. На підставі службових документів, як і документів, що мають юридичне значення, можуть бути прийняті акти державного управління. Наприклад, на підставі характеристики, складеної на державного службовця, всебічного розгляду виконання основних обов’язків, професійного рівня працівника та його ділових якостей атестаційна комісія приймає одне з таких рішень: відповідає займаній посаді; відповідає займаній посаді в разі виконання певних умов (здобуття освіти, проходження перепідготовки, стажування на відповідній посаді, вивчення іноземної мови тощо); не відповідає займаній посаді.
Юридичне значення актів державного управління є багатозначним, носить різноманітний характер залежно від мети та змісту актів. Вони істотно впливають на здійснення завдань і функцій Української держави, що є однією з найбільших за обсягом частин державної діяльності. Акти державного управління видають органи виконавчої влади для здійснення безпосереднього керівництва господарським, соціально-культурним і адміністративно-політичним будівництвом. Вони відіграють важливу роль у практичному здійсненні організаційних заходів, які розробляють органи управління, оскільки встановлюють обов’язки виконувати їх приписи. Прикладом таких заходів на загальнодержавному рівні є «Основні положення Концепції створення Єдиної державної автоматизованої паспортної системи», які визначають шляхи, методи та засоби створення Єдиної державної автоматизованої паспортної системи як найважливішої складової частини Державного реєстру населення, побудованого не за наявним дозвільним принципом — пропискою, а за принципом реєстрації громадян за обраним за бажанням місцем постійного проживання та їх документування із запровадженням єдиних документів, що посвідчують особу громадянина України — паспортів, а також організації різноманітної аналітико-довідкової роботи. Метою створення цієї системи є:
— реалізація державної політики стосовно використання кожним громадянином усіх конституційних можливостей щодо участі в життєдіяльності держави й суспільства;
— вдосконалення механізму виконання Конституції України, законів України, постанов Верховної Ради України, указів, розпоряджень Президента України, постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України з питань паспортизації тощо.
Акти державного управління можуть виступати як певні юридичні факти, на підставі яких виникають, змінюються та припиняються адміністративні правовідносини. Наприклад, Указ Президента про призначення першим заступником Міністра юстиції України, розпорядження Президента про призначення першим заступником голови обласної державної адміністрації або про звільнення з посади директора Національного інституту стратегічних досліджень.
Акти управління можуть бути основою для прийняття інших актів. Наприклад, рішення комісії по розподілу молодих фахівців і направлення їх на роботу безпосередньо пов’язано з виданням наказу про призначення на посаду, що в свою чергу веде до виникнення як службових, адміністративних, так і трудових правових відносин. Факт реєстрації шлюбу як адміністративно-правовий акт тягне за собою появу сімейних і цивільно-правових відносин. Тому акти державного управління зумовлюють виникнення не тільки адміністративно-правових, а й трудових, сімейних, цивільно-правових відносин тощо. Акти державного управління можуть виступати як умова дійсності цивільно-правових, земельних, трудових та інших актів. Так, рішення районної державної адміністрації про відвід земельної ділянки породжує цивільно-правові відносини. Інший приклад: дозвіл органів внутрішніх справ на придбання мисливської зброї є умовою дійсності договору між громадянином і організацією торгівлі зброєю та боєприпасами на придбання цієї зброї. Акти державного управління можуть слугувати законними доказами для судів загальної юрисдикції, бути підставою для порушення справ про адміністративні правопорушення, наприклад, протокол про порушення правил дозвільної системи або громадського порядку. Акти управління можуть бути юридичною підставою для придбання громадянином суб’єктивного права або звільнення його від конкретного обов’язку. Так, від сплати за користування землею звільняються пенсіонери та інваліди першої і другої груп.
§ 4. Класифікація актів державного управління
В основу класифікації актів державного управління покладено найсуттєвіші їх ознаки, що дозволяє з’ясувати їх правову природу й значення в здійсненні завдань державного управління.
В науці адміністративного права акти управління класифікують за різними критеріями: а) за юридичними властивостями; б) за дією в просторі; в) за характером компетенції органів, які їх видають; г) за органами, які видають акти.
Але найбільш практично значущою є класифікація актів залежно від юридичних властивостей і суб’єктів права видання актів.
За юридичними властивостями акти державного управління поділяють на нормативні, індивідуальні та змішані.
Нормативні акти встановлюють загальні правила поведінки, норми права. Вони регламентують однотипні суспільні відносини в певних галузях. Ці акти здебільшого призначено для довгострокового та багаторазового їх застосування. Прикладом може бути Положення про Національне агентство України з питань розвитку та європейської інтеграції, затверджене Указом Президента України від 23 квітня 1998 р.
Індивідуальні акти розв’язують конкретні питання управління й не містять у собі норм права. Тому їх прийнято називати актами застосування норм права. Видання індивідуальних актів спрямовано на їх одноразове застосування відносно конкретних випадків, ситуацій, обставин. Прикладом цього виду актів є розпорядження Кабінету Міністрів України від 20 вересня 1996 р. такого змісту: «Відкрити пункт пропуску через державний кордон України у Скадовському морському торговельному порту для міжнародного морського сполучення з правом заходження в цей порт іноземних невійськових суден». За допомогою індивідуальних актів управління органи виконавчої влади здійснюють безперервне оперативне вирішення численних справ.
Різновидом актів управління є змішані акти, що містять як норми права, так і рішення щодо конкретних управлінських справ і ненормативні приписи. Наприклад, Постанова Кабінету Міністрів України «Про посилення контролю за режимами споживання електричної і теплової енергії», якою затверджено Положення про державний нагляд за режимом споживання електричної і теплової енергії від 7 серпня 1996 р., містить у собі як певні приписи конкретним органам виконавчої влади (Міністерству палива та енергетики й Державному комітету України з енергозбереження), так і загальні правила.