В 90-х годах прошлого столетия распространилось мнение, «…что в жизни бюрократов нет никакого смысла, она почти целиком построена на потребительстве и на создании помех в жизни активных людей».[47] А.А. Гришковец называл советскую государственную службу «исполкомовско-министерской службой».[48] Подобное свидетельствует о негативном отношении к службе в недалеком прошлом, несомненно, некоторые подобные черты присутствовали и в службе в органах прокуратуры.
Рассмотрение службы сегодня невозможно без исследования ее теоретико-правовых основ.
Так, толковый словарь Ожегова С.И. определяет понятие «служить» как делать что-нибудь, для кого-чего-нибудь, выполняя чью-нибудь волю, приказания, работать в пользу чего-нибудь».[49]
В современной юриспруденции к изучению этого вопроса в теоретическом плане обращаются прежде всего ученые-административисты, рассматривая, в целом, в качестве служебной такую социально-значимую деятельность, которая выражает непосредственную связь с конкретным человеком, направлена к его пользе и с его ведома.[50] В. М. Манохин дает следующую дефиницию: это профессиональная деятельность определенного контингента лиц – служащих – по организации исполнения и практической реализации полномочий государственных, общественных и иных социальных структур.[51] Будучи представителем науки административного права, В. М. Манохин настаивает на формировании в России особой отрасли законодательства – законодательства о службе, высказывается о необходимости разработки служебного права.[52]
Необходимо отметить, что о важности института государственной службы свидетельствует значительное количество научных работ, в которых раскрыты ее административно-правовые, социальные и психологические аспекты.[53]
Термин «государственная служба» имеет много значений, как в социальном, так и правовом плане. По мнению видного русского государствоведа Н.М. Коркунова, службой государству в широком смысле слова можно назвать всякую деятельность на пользу государству. Конкретизируя свою позицию, он определял государственную службу как особое публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности.[54] С развитием в нашем обществе юридических наук ее содержание существенно менялось. В настоящее время в отечественном правоведении специалисты отказались от понимания государственной службы, как деятельности лиц, занимающихся исключительно интеллектуальным трудом в противоположность к труду физическому, труду рабочих.[55] Государственная служба чаще всего рассматривается ныне как деятельность определенной категории служащих в органе государственной власти на профессиональной основе, выражающей систему отношений, складывающихся при осуществлении ими полномочий государственных органов.[56] Более сокращенное определение предлагает И.А. Василенко – под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.[57]
Н.М. Конин отмечает, что государственная служба как социальная и государственно-правовая категория представляет собой сложное общественное явление. Ее необходимо рассматривать как организационный и правовой институт. Как организационный институт она тесно связана с организацией государственной деятельности и является ее элементом. Государственная организация выполнения стоящих перед государством задач и осуществления ими функций включает в себя несколько этапов: во-первых, государство в лице своих высших органов государственной власти устанавливает и закрепляет в своей Конституции основные звенья государственного механизма, специализирующиеся на определенных видах властной государственной деятельности (представительная, законодательная власть, исполнительная власть, судебная власть, различные виды общегосударственной контрольно-надзорной власти); во-вторых, определяет систему органов в каждом из звеньев государственного механизма; в-третьих, формирует (создает) каждый конкретный орган во всех звеньях системы государственного механизма и, наконец, в четвертых, организует работу личного состава – служащих всех органов государственного аппарата. Как правовой институт, государственная служба включает совокупность правовых норм, регулирующих однородный круг общественных отношений по государственной организации и практическому осуществлению служебных полномочий.[58]
48
См.: Гришковец А.А. Право государственного служащего на продвижение по службе. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М.; МГЮА, 1997. С. 7.
50
См.: Манохин В.М. Нужны основы законодательства о службе // Государство и право. 1997. № 9. С. 7–8; Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А., Российское административное право. М., 1996. С. 101.
51
См.: Манохин В.М. Служба и служащие в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. С. 9.
53
См.: Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации. М., 1996; Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: учебник для подготовки государственных служащих. М., 1999; Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы. М., 2002; Демин А.А. Государственная служба. М., 2004; Котарбинский Т.В. Трактат о хорошей работе. М., 1975; Государственная служба //Под ред. А. В. Оболонского. М., 1999; Манохин В.М. Советская государственная служба. М., 1966; Настольная книга государственного служащего. Отв. ред. В.И. Шкатулла. М., 1999; Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации. М., 1996. и др.
55
См. например: Кашанина Т.В., Кашанин А.В. Основы Российского права. М., 1997. С. 175; Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право РФ. М., 1996. С. 173–174.
56
См. например: Советское право//Под ред. В. В. Ермакова, А.И. Михайлова. М., 1988. С. 67; Овсянко Д. М. Административное право. М., 1995. С. 48.; Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 307.