Отнесение прокуратуры к исполнительной ветви государственной власти основывается, в ряде случаев, на расширительном толковании самого содержания понятия «исполнительная власть». К примеру, А.Ф. Малый круг органов, осуществляющих исполнительную власть, определяет так: «Органы государственной власти, не вошедшие в число субъектов, осуществляющих законодательную и судебную деятельность, могут быть отнесены к числу органов, исполняющих законы», то есть призванных исполнять законы или способствовать их исполнению. К последним автор относит избирательные комиссии, надзорные и контролирующие органы, организационно не входящие в систему органов исполнительной власти, поскольку «они наделяются не совпадающими по своему содержанию полномочиями, которые могут быть подразделены на президентские (президентская власть), правительственные (правительственная власть), надзорные (прокурорская власть), по формированию органов (избирательная власть) и т. д. Такой подход к пониманию содержания исполнительной власти снимает проблему поиска ответа на вопрос о месте, например, избирательных комиссий, органов прокуратуры в системе органов государственной власти Российской Федерации с точки зрения разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную».[71]
Существует также взгляд на прокуратуру как на особый вид исполнительной власти. По мнению С.А. Осипяна, это «самостоятельная, не входящая в правительственную систему разновидность исполнительной власти, которая, взаимодействуя со всеми ветвями власти, осуществляет свои полномочия независимо от них». В то же время прокуратура и исполнительные органы, «в известной мере осуществляющие контрольную деятельность, в определенной мере логически связаны одной целью – обеспечения законности и правопорядка, борьбы с преступностью». Отсюда автор делает вывод о том, что прокуратура, «не являясь исполнительной властью в чистом виде, выступает вместе с этой властью как самостоятельный государственный механизм, обеспечивающий исполнение законов, принятых законодательной властью».[72]
На наш взгляд, приведенные выше точки зрения на прокуратуру как элемент или особый вид исполнительной власти представляются неверными, поскольку в соответствии со статьей 21 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации» федеральные министерства, государственные комитеты, службы и иные федеральные органы исполнительной власти поднадзорны органам прокуратуры. Прокурорские работники не занимаются управлением государственными делами, не принимают никаких управленческих решений в отношение широкого круга лиц. Правоприменительная деятельность органов прокуратуры не является формой государственного управления. Следовательно, прокуратура не относится и не может быть отнесена к исполнительной власти.
Необходимо отметить, что в ноябре-декабре 1998 года и январе 1999 года по разработанной управлением правового обеспечения и согласованной с руководством Генеральной прокуратуры и НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ методике были изучены проблемы определения места прокуратуры в политической системе российского общества. В ходе исследования в 17-и субъектах РФ проведено анкетирование депутатов законодательных органов, глав администраций и работников администраций городов и районов, работников контрольных органов, судей, сотрудников МВД, ФСБ, работников таможенных органов, прокуратуры. Всего в анкетировании приняло участие 2456 респондентов, в том числе 719 работников прокуратуры, при этом 73 % опрошенных имели высшее юридическое образование. Оно проводилось на добровольной основе, по принципу анонимности заполнения опросного листа. Результаты исследования показали, что 13,8 % полностью поддержали мнение о том, что прокуратура является органом исполнительной власти, 17,6 % частично разделили это мнение, 62,4 % полностью не согласны с такой позицией. Работники прокуратуры высказались по этому вопросу следующим образом: «полностью не поддерживаю» – 78,7 %, только 6 % «полностью поддерживаю», 14,3 % – частично «за».[73]
71
См.: Малый А.Ф. Государственная власть как правовая категория //Государство и право. 2001. № 3. С. 98–99.
72
См.: Осипян С.А. Государственно-правовая природа и место органов прокуратуры в системе органов государственной власти Российской Федерации. // Сб. Конституция. Проблемы управления и прокурорского надзора. М., 1996. С 86–87.
73
См.: Бессарабов В. Место прокуратуры в государственном механизме современной России// Законность. 1999. № 10. С. 40.