Кроме функции правового регулирования органы управления, их уполномоченные должностные лица осуществляют и такую функцию управления, как контроль. Отсутствие ФЗ о едином государственном контроле, по существу, лишает органы государственной власти и управления необходимой обратной связи, т. е. получения своевременной, полной и достоверной информации о результатах функционирования системы органов исполнительной власти, что ставит под сомнение возможность эффективного управления делами государства ввиду неполной или недостоверной информации о процессах, проходящих в государстве и обществе.
Контроль – форма обратной связи, позволяющая устанавливать, насколько точно реализуются заданные субъектом управления параметры функционирования системы.
Цели контроля:
• направлять всякую деятельность на выполнение предварительно установленных заданий посредством проверки фактического состояния дел, степени реальности осуществления принятых решений;
• совершенствование деятельности путем своевременного обнаружения и устранения возникших отклонений и их причин.
7. ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ
История возникновения термина «исполнительная власть» за рубежом имеет давнюю историю как принцип разделения власти и создания системы «сдержек» и «противовесов», т. е. увеличение объема власти какого-либо государственного органа или должностного лица должно быть адекватно увеличению объема ответственности во избежание неконтролируемых видов государственной власти.
Теория разделения законодательной и исполнительной власти, разработанная английским философом Джоном Локком (1632–1704), была в последующем развита и дополнена самостоятельной судебной властью французским правоведом Шарлем Монтескье (1689–1755), и используется она для государственного обустройства с учетом исторических и национальных особенностей разных стран. В нашей стране исполнительная власть законодательно впервые была закреплена как самостоятельная форма государственной власти в ст. 10, 11 и 110 Конституции РФ от 12.12.1993 г.
В ст. 10 закреплены три формы государственной власти, а в ст. 11 Конституции РФ определено уже четыре органа государственной власти. Исполнительная власть имеет свои специфические черты (признаки) как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ:
1. Высшим звеном (подсистемой) органа исполнительной власти РФ является Правительство РФ.
2. Разграничение предмета ведения, его границ и порядка принятия административно-правовых актов на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ.
3. Акты управления всегда принимаются на основании Конституции РФ, ФКЗ, ФЗ и указов Президента РФ.
4. Государственную власть в РФ осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ и суды РФ.
5. Действующая система федеральных органов исполнительной власти в соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 г. № 314 имеет как бы два блока – «президентский» и «правительственный», которые имеют свои уровни системы.
Особая роль исполнительной власти заключается в том, что в распоряжении ее субъектов находятся все наиболее существенные атрибуты государственной власти (напр., финансы, средства коммуникации, армия, внутренние войска, милиция, службы внутренней и внешней безопасности и т. п.).
Исполнительная власть по своей природе не тождественна административной власти, так как административная власть – это прежде всего реализация внесудебного, т. е. административного, принуждения.
8. ПРИЗНАКИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
1. Высшим звеном (подсистемой) органа исполнительной власти РФ является Правительство РФ – коллегиальный орган, осуществляющий свои функции в форме принятия (коллегиально) постановлений, которые являются подзаконными нормативными правовыми актами по предметам ведения РФ и совместным предметам РФ и субъектов РФ и обязательны для исполнения на всей территории РФ. Конституцией закреплен принцип единоначалия в определении Председателем Правительства РФ основных направлений деятельности, он также организует работу Правительства РФ. Аналогично – в государственном управлении и органами исполнительной власти субъектов РФ, за исключением того, что глава субъекта РФ одновременно является и высшим должностным лицом исполнительной власти субъекта РФ, что существенно отличается от федерального уровня.
2. На федеральном уровне административно-правовые акты принимаются на основании Конституции РФ, ФКЗ, ФЗ, нормативных указов Президента РФ. На уровне субъектов РФ органы исполнительной власти по предметам своего ведения обладают всей полнотой государственной власти и принимают решения на основании норм конституций республик в составе России и норм уставов субъектов РФ, а также иных законов субъектов РФ.
3. Акты органов исполнительной власти всегда принимаются на основании Конституции РФ, ФКЗ, ФЗ и указов Президента РФ.
4. Государственную власть в РФ осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ и суды РФ (ст. 11 Конституции РФ), т. е. здесь состав органов государственной власти иной, в отличие от ст. 10 Конституции РФ, где указаны три формы государственной власти. Кроме того, в ст. 11 вместо органов исполнительной власти указано Правительство РФ, что далеко не одно и то же. На уровне же субъектов РФ в соответствии со ст. 10 Конституции РФ три формы государственной власти: законодательная, исполнительная во главе с президентом республики или главой субъекта Федерации и судебная. 5. Действующая система федеральных органов исполнительной власти в соответствии с Указом Президента РФ от 12.05.2008 г. № 724 имеет как бы два блока – «президентский» и «правительственный», которые имеют свои уровни системы. Первым уровнем управляющей системы «президентского блока» является лично Президент РФ с его обслуживающим аппаратом. Вторым уровнем управляемой и одновременно управляющей системы являются федеральные министерства, службы и агентства, имеющие правовой статус федеральных министерств, так как они непосредственно подчиняются Президенту РФ, осуществляют государственную политику в своей сфере и имеют право принимать нормативно-правовые акты по предметам ведения. Третий уровень – управляемая подсистема, состоящая из федеральных служб и агентств, являющихся федеральными органами исполнительной власти и находящихся в ведении федеральных министерств. В «правительственном блоке» первым уровнем является Правительство РФ, вторым – федеральные министерства и третьим – федеральные службы и федеральные агентства в ведении федеральных министерств.
9. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПРИНЦИПЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ФУНКЦИЙ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Принцип народовластия – народ является носителем суверенитета и единственным источником власти, он реализует свою власть непосредственно и через органы государственной власти, в том числе органы исполнительной власти и органы местного самоуправления. Контроль за деятельностью органов исполнительной власти должен осуществляться как со стороны органов представительной и судебной властей, так и непосредственно народом. При этом используются различные формы контроля за работой управленческого аппарата и должностных лиц.
Принцип социальной справедливости закреплен в социальной политике государства, которая направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Принцип демократизма осуществляется в двух основных формах: непосредственная – в референдумах, свободных выборах, собраниях, конференциях, сходах граждан, подачах петиций (коллективные обращения граждан по совершенствованию законодательства) и др.; представительная – через выборные органы государственной власти и органы местного самоуправления.