Джон Кеннеди вступил в должность в тот момент, когда ЦРУ вырабатывала новую, вторую по счету концепцию для Министерства обороны США и Белого дома. Директор ЦРУ Аллен Даллес надеялся, что новый президент поддержит идею усиления полувоенных формирований. На Даллеса произвела впечатление положительная реакция Кеннеди на мартовскую 1960 года программу секретных операций против Кубы, изложенную им 19 ноября на брифинге. На этом первом совещании новой администрации по Кубе под председательством государственного секретаря Дина Раска Даллесу было сказано, что «через день-два» Кеннеди выскажется по поводу этого плана. Из заявлений Раска, распространенных в ЦРУ и Пентагоне, однако, следовало, что новая администрация намерена продолжать политику использования секретных средств для устранения Кастро{29}. Раек просил Пентагон обдумать, «какая может быть оказана поддержка… в случае необходимости». Аналитикам из ЦРУ предписывалось произвести оценку «резонанса в мире, который может быть вызван открытыми действиями США против Кубы», а исполнителям тайных операций сообщать о ходе саботажа на острове{30}.
В течение нескольких дней в ЦРУ и Пентагоне стала известна отрицательная реакция Кеннеди на представленную программу. ЦРУ наметило план высадки в дневное время вблизи города Тринидад около 1000 обученных кубинских беженцев. Тринидад с населением 18 000 человек был расположен на прибрежной равнине в непосредственной близости от гор Эскамбрэй. Уроки прошедшей осени свидетельствовали о том, что Кастро располагает значительными силами обороны и победу можно обеспечить только за счет внезапности нападения. ЦРУ надеялось, что постепенное вползание Кастро в советский блок вызовет общественное недовольство и правительство в изгнании, если оно сумеет обосноваться на береговом плацдарме всего в 200 милях от Гаваны, сможет руководить широким контрреволюционным мятежом. Но Кеннеди сомневался в военной состоятельности правительства в изгнании и интересовался, согласовало ли ЦРУ эту программу с Объединенным комитетом начальников штабов.
Пока Объединенный комитет начальников штабов рассматривал программу, Кеннеди запросил мнение своих гражданских советников. 4 февраля он обратился к Макджорджу Банди, советнику по национальной безопасности, который двумя годами ранее принимал Кастро в качестве декана Гарвардского университета, с просьбой представить перечень альтернативных вариантов. Банди понимал, что Кеннеди сомневается в выполнимости тринидадского плана. Сам Банди также сомневался, что этот план — наилучший способ решения проблемы Кубы. Однако чтобы президент располагал всем набором вариантов борьбы с Кастро, он передал еще политический меморандум, в котором приводились веские доводы в пользу плана. Автор меморандума Ричард Биссел, заместитель директора по планированию ЦРУ, был ярым сторонником полувоенных действий против Кубы. В Вашингтоне говорили, что Бисселу удается превращать в золото все, к чему он прикасается. В конце 40-х годов он успешно работал в качестве администратора плана Маршалла. После недолгой работы в фонде Форда он вновь вернулся на государственную службу, курируя разработку U-2, высотного самолета-шпиона США, который проделал первую брешь в завесе секретности над советским ядерным арсеналом. Кеннеди знал Биссела по Джорджтаунскому университету. Ходили слухи, что президент намерен рекомендовать Биссела на место легендарного Даллеса, когда последний наконец уйдет в отставку.
Несмотря на уважение к Бисселу, Кеннеди все же считал более вескими доводы госдепартамента против тринидадского плана, автором которого был Биссел. В середине февраля Кеннеди распорядился отложить выполнение операции до получения результатов детального анализа, all марта предложил новые условия этой операции. Он считал, что в тринидадском плане недостаточное внимание уделено обеспечению секретности операции: было очевидно намерение администрации Эйзенхауэра использовать при необходимости военную силу В свете заявлений Кеннеди о важности суверенитета латиноамериканских государств и желании улучшить отношения с Москвой, он не мог допустить, чтобы полувоенная операция рассматривалась как прямое нападение на Кубу. Он предложил два новых пункта в план. Нападение «должно проводиться в ночное время в районе, где вероятность наличия оппозиции минимальна», и «если для успеха необходима поддержка тактической авиации, то она должна подняться с кубинской военно-воздушной базы. Поэтому на захваченной территории должно быть подходящее летное поле»{31}.
Политическая интуиция подвела Кеннеди. В тот момент он не знал, что выдвинутые им условия предопределили судьбу полувоенной операции на Кубе. Территории, отвечавшие его двум требованиям, находились далеко от гор Эскамбрей и других гористых местностей. Согласно тринидадскому плану, по крайней мере, кубинские беженцы могли скрыться в горах и поддержать местных антикастровских повстанцев, а Кеннеди рекомендовал ЦРУ тайно перебросить сотни людей на побережье и предоставить их там самим себе.
Через 4 дня Биссел составил новый план. Плайя Хирон на побережье Залива Свиней представлял собой безлюдное место на южном берегу Кубы, где, как предполагалось, вторжение произойдет спокойно. В отличие от тринидадского плана он не требовал продолжительной поддержки авиации США, так как кубинским военным требовалось некоторое время для переброски войск в этот регион. Биссел учел условия президента, однако новый план был сопряжен с новым риском. Безлюдность местности смогла сработать против контрреволюционеров в том случае, если десант не сможет закрепиться до контратаки сил Кастро. Более того, в таком изолированном месте сложно рассчитывать на восстание масс кубинцев против режима Кастро, которое должно последовать за вторжением. Позже Аллен Даллес свидетельствовал, что ЦРУ «надо было продвигаться вперед, в противном случае мы бы деморализовали людей, а для всего мира это означало бы, что мы не имеем поддержки людей, которые пытались свергнуть Кастро»{32}. Ни одно из этих соображений не имело ничего общего с вероятностью успеха. Однако 16 марта Кеннеди принял советы специалистов по тайным операциям и одобрил план под кодовым названием «Запата», оставив за собой право отозвать его за 48 часов до вторжения.
За несколько недель до инаугурации Кеннеди вторая волна тревоги, такая же сильная, как и ложная тревога в октябре по поводу вторжения, охватила Кубу{33}. Она была спровоцирована сообщением КГБ о неминуемом вторжении, составленном на основе информации источника из ЦРУ{34}. Оно пришло в Москву в конце декабря. Реакцией на эту информацию был ультиматум Кастро сократить в течение 48 часов штаты консульства и посольства США до 11 человек, включая сотрудников местных представительств{35}. Это требование удивило Вашингтон, вызвав разрыв дипломатических отношений 4 января 1961 года.
Пока в администрации Кеннеди шло обсуждение политики в отношении Кубы, Гавана и Москва испытывали недостаток секретной информации о намерениях США. Советы и кубинцы поразному реагировали на неэффективность своих разведывательных служб. После 4-месячных неправильных прогнозов в январе 1961 года КГБ развернул интенсивную работу по совершенствованию знаний о внешней политике США в отношении Кубы{36}. В свою очередь, кубинцы продолжали верить информации, которая была собрана во время двух предыдущих случаев ожидания вторжения. Многие в Гаване, главным образом Фидель и Рауль Кастро, сделали вывод, что американцы не осуществили планы вторжения в октябре 1960 года и январе 1961 года благодаря советским заявлениям о поддержке Кубы.
Приход нового президента в Белый дом внес раскол в ближайшее окружение Кастро по поводу намерений США. Кастро придерживался мнения, что даже если Кеннеди, так же как и Эйзенхауэр, намерен устранить его, обязательства СССР по отношению к Кубе по прежнему окажут сдерживающий эффект. Блас Рока и руководство коммунистической партии не согласились с этой точкой зрения. Они предполагали, что «Кеннеди предпримет действия в марте»{37}. Стратегия новой администрации будет состоять в том, чтобы на намеченной на 1 марта Межамериканской конференции в Кито (Эквадор) представить вторжение на Кубу группы контрреволюционеров как свершившийся факт. «Американская администрация, — заявил Анибал Эскаланте, помощник Рока, советскому послу, — попросит поддержки латиноамериканских государств в ужесточении санкций против Кубы в свете начавшейся гражданской войны»{38}.