В 1859—1861 гг. состоялось несколько правительственных совещаний по среднеазиатским проблемам. Носители верховной власти, в том числе и руководители МИД, отказывались от наступательной политики, стремясь к смягчению международной обстановки, особенно в отношении держав Крымской системы — Англии, Франции и Австрии. Свое влияние оказывала и Кавказская война, поглощавшая немалые материальные средства.
В ноябре 1861 г. новый оренбургский генерал-губернатор А. П. Безак80, сменивший Катенина после его смерти и продолжавший его линию, в рапорте военному министру Д. А. Милютину доказывал необходимость наступательной тактики. Он настаивал на соединении Оренбургской и Сибирской укрепленных линий, в результате чего, как он полагал, империя получила бы большие выгоды: надежную государственную границу; возможность дешевого снабжения населения фортов на Сырдарье продовольствием и лесом; прекращение «междоусобия и баранты81 между нашими и кокандскими киргизами» и увеличение кибиточного сбора (налога с кочевого населения); приобретение Россией территории, богатой свинцовыми рудами»82.
На состоявшемся в марте 1862 г. заседании Особого комитета, рассмотревшем рапорт Безака, наступательная политика России в Средней Азии вновь была признана несвоевременной. Милютин распорядился: оренбургскому и западносибирскому губернаторам «в нынешнем году никаких приготовлений по экспедиции не принимать»83.
Крутой поворот в развитии среднеазиатской политики произошел в связи с событиями в Европе. В январе 1863 г. вспыхнуло польское восстание, вызвавшее неоднозначную реакцию в общественных и правительственных кругах Европы. Если Пруссия поддержала действия России в критической ситуации, то Франция и Англия предприняли дипломатическое давление на Петербург. Особенно двулично вела себя Англия84.
23 февраля 1863 г. состоялось заседание Особого комитета, на котором обсуждались действия в Средней Азии. На заседании присутствовали министры, а также оренбургский и западносибирский генерал-губернаторы — Безак и Дюгамель85. Д. А. Милютин, ранее выступавший против военных действий в регионе, теперь поддержал предложение Безака о наступлении российских войск на азиатской границе. Военный министр полагал, что «путем демонстрации в Средней Азии внимание Англии будет отвлечено от Польши»86.
Особый комитет одобрил планы соединения Сибирской и Оренбургской линий, но под нажимом министра финансов Рейтерна решил временно отсрочить это мероприятие87. 2 марта Александр II утвердил решение комитета, поручив детально изучить местность между передовыми укреплениями линий.
К концу 1863 г. после разведывательных экспедиций и дипломатических переговоров наконец был выработан план действий88. Высочайшим повелением предписывалось соединить обе укрепленные линии, заняв Аулие-Ата, Чимкент и Туркестан, перенести границу на правый приток Сырдарьи реку Арысь.
Реализация плана правительства поручалась оренбургскому и западносибирскому генерал-губернаторам в 1864 г.89, по завершении Кавказской войны.
Главный удар был направлен против кокандского хана как наиболее злобного и непримиримого противника России.
Часть исследователей (С. С. Татищев, А. А. Корнилов, Н. С. Киняпина) считают, что в 60—80-х годах в среднеазиатских действиях России преобладали политические мотивы — стремление ослабить позиции Великобритании в рассматриваемом регионе. Позже, с 90-х годов, с освоением рынков Средней Азии ведущими стимулами в российской политике становятся экономические.
Многие правительственные документы второй половины XIX в. подтверждают такую точку зрения. В то же время существует и другое мнение. Историки Н. А. Халфин, А. Я. Соколов, Ю. А. Соколов видят главную причину наступательной политики России в Средней Азии в 60—80-х годах XIX в. в экономической сфере.
Борьба с Кокандским ханством
С Кокандом, как уже было сказано, антагонизм не прекращался.
Выполняя приказ, в мае 1864 г. из Верного под командованием полковника М. Г. Черняева вышел отряд в две с половиной тысячи, а из форта Перовского — отряд полковника Н. А. Веревкина90 в составе полторы тысячи человек. 6 июня Черняев занял Аулие-Ата, 12 июня Веревкин — город Туркестан91, сократив тем самым расстояние между отрядами до 300 км. Теперь между ними еще находился сильно укрепленный город Чимкент, где сосредоточились значительные силы кокандцев под предводительством Алимкула. Русские отряды наладили связь между собой. Только что произведенный в генерал-майоры Черняев выступил с отрядом в 1300 человек, чтобы овладеть Чимкентом, и просил о содействии полковника Веревкина. Веревкин выслал к нему навстречу отряд в 400 человек, который был окружен кокандцами и вынужден был отступить, потеряв убитыми и ранеными около 80 человек. Отряд генерала Черняева вследствие этого также отошел.