Начало ее осуществления было положено созданием округов поселений пехоты в Новгородской губернии. К 1831 г. там возникли поселения гренадерского корпуса с артиллерией (без 3-й гренадерской дивизии), а в Могилевской и Витебской губерниях — двух саперных бригад, в Петербургской — Охтенского порохового завода, в Слободско-Украинской — 2-го резервного кавалерийского корпуса, в Херсонской и Екатеринославской — 3-го резервного кавалерийского корпуса. Поселениями было занято 32 тыс. кв. верст, в них сосредоточивалось более 573 тыс. душ обоего пола (без действующих батальонов)[28]. В процентном отношении поселенные войска едва ли достигали десятой части всего состава армии.
В составлении в 1817–1818 гг. основного нормативного документа — «Учреждения о военном поселении» — Аракчеев принимал непосредственное участие. В управлении военными поселениями чисто военные функции (боевая подготовка войск) сочетались с хозяйственными (организация строительных и мелиоративных работ, транспорта, промышленности и сельского хозяйства). Вначале были созданы низовые органы управления: полковые и ротные комитеты. Высшие органы начали оформляться несколько позже. Объясняя причины этого, Аракчеев писал в 1821 г. императору: «Я с намерением отлагал оное, дабы из опытов двухлетнего производства дел посредством штаба почерпнуть правила, сообразные действиям сего управления, столь же нового, как и обширного и многосложного».
Вначале ввиду большого объема операций по закупке материалов и инструментов был учрежден Экономический комитет военных поселений[29], независимый от «других учреждений и лиц» и подчиненный только Аракчееву: даже Главный штаб не вмешивался в управление ими. Такая автономия была возможна лишь в связи с особым положением Аракчеева в государственном аппарате. Именно это заставляло все министерства и главные управления всемерно содействовать новому делу поставками материалов и рабочей силы.
Свой талант практика Аракчеев направил на устройство и развитие системы военных поселений, вкладывая всю энергию, опыт и волю в фантастический проект Александра I. Будучи сам человеком пунктуальным, Аракчеев требовал дисциплины и от своих подчиненных. Все это в совокупности с его властью над бюрократическим аппаратом позволило ввести в жизнь военных поселений некоторые элементы планирования. В 1819 г. была учреждена должность начальника штаба, на которую был назначен флигель-адъютант полковник П. А. Клейнмихель.
В феврале 1821 г. все войска, подчиненные Аракчееву, были сведены в Отдельный корпус военных поселений, включавший, кроме собственно поселенных войск, также войска, командируемые туда, где требовались строительные и мелиоративные работы. В марте того же года был создан ряд органов (штаб корпуса, Совет главного над военными поселениями начальника), потребовавшихся ввиду сложности и новизны дела и необходимости коллегиальных решений по таким вопросам, как рассмотрение новых проектов, покупка крупных имений, составление годовых планов и смет. Решения совета обретали силу только после визирования Аракчеевым и утверждения императором.
Попытка облагодетельствовать солдат и крестьян путем введения казарменных методов хозяйствования сразу натолкнулась на их отчаянное сопротивление, выливавшееся в бунты. Практически весь хозяйственный уклад в районах военных поселений, особенно в Новгородской губернии, был изменен. До того значительное количество крестьян было втянуто в товарно-денежные отношения. Перейдя же в разряд поселян-хозяев, они практически лишались этих связей и вместо того были обязаны содержать солдат действующих батальонов и эскадронов. Объективно государство было заинтересовано в создании зажиточного хозяйства поселянина, но используемые крайние формы принуждения (насильственное прикрепление поселян к земле, лишение их права заниматься торговлей, отходничеством и промыслами, регламентация многих сторон жизни и т. д.) приводили к разорению. Если основная масса крестьян, особенно непомещичьи, имела возможность приторговывать и развивать свое хозяйство, то экономика военных поселений загоняла их в тупик.
Аракчеев был твердо убежден, что каждый в государстве должен заниматься возложенным на него делом: крестьянин — выращивать хлеб, купец — торговать, чиновник — управлять. Поэтому крестьянин никак не может заниматься торговлей, отвлекающей его от основного рода деятельности. К тому же граф смотрел на военные поселения как на любимую игрушку императора, отдавая предпочтение форме. Примечательно, что в их переписке последних семи лет нет практически ни одного письма, где бы не упоминались военные поселения[30]. Насаждение военных поселений стало апогеем деятельности Аракчеева; соответственно и недовольство общественного мнения в связи с их введением обратилось полностью против него.