В этих условиях Временное правительство в Петрограде стало пересматривать условия соглашения с Центральной Радой. Оно отвергло «Статут Генерального секретариата», разработанный Радой и представленный Временному правительству на утверждение. Вместо этого правительство России 4(17) августа утвердило свой документ с выразительным названием «Временная инструкция Генеральному Секретариату, Временному правительству на Украине». В этом документе говорилось не об автономии, а о «местном управлении», а Генеральный секретариат объявлялся органом Временного правительства России и должен был назначаться по представлению Центральной Рады. Тем самым правительство Украины переставало быть органом национальной власти и превращалось в представительство правительства России в Украине.
Власть Центральной Рады (и то ограниченная) распространялась на территорию только пяти губерний — Киевской, Волынской, Подольской, Полтавской и Черниговской (без нескольких уездов, где преобладали беларусы и русские). Харьковская, Екатеринославская (Донбасс), Херсонская и Таврическая губернии оставались под непосредственной юрисдикцией Временного правительства. Оно же ведало военными, продовольственными, судебными делами, путями сообщений, транспортом и связью по всей Украине.
По соглашению с Временным правительством УЦР плучила право создавать свои рады (советы) в подчиненных ей губерниях и уездах, а в сельской местности и поселках — народные управы.
Основная задача Центральной Рады — преобразование этнокультурного и этнополитического центра в государственно-территориальный — предполагала соглашение с другими национальными группами. Эту задачу Рада решала успешно. С осени 1917 года УЦР выступала не только в роли представительства украинского народа, но и в роли автономной общенациональной власти на Украине (хотя и с ограниченными полномочиями). Центральная Рада признала четыре официальных языка — украинский, русский, польский, идиш. Лозунг «Украина — общий дом всех народов, живущих на ее территории» окончательно победил идеологию «украинца для украинцев». Благодаря этому осенью был достигнут определенный компромисс с Петроградом.
Компромисс, достигнутый между Временным правительством России и Украинской Центральной Радой, не удовлетворял обе стороны. Его не хотели принять в Петрограде, а радикальные элементы в Украине требовали провозглашения независимого государства.
Инструкция Временного правительства России для Генерального Секретариата Украины от 4 (17) августа предусматривала создание 6 секретариатов (министерств): внутренних дел, финансов, сельского хозяйства, просвещения, торговли и промышленности, труда и национальных дел. Генеральный Секретариат подчинялся Временному правительству, которое к тому же выставило требование, чтобы не менее четырех секретарей были неукраинской национальности. УЦР не решилась на открытый конфликт с Временным правительством.
Особенностью политики Центральной Рады было то, что составлявшие ее лидеры и активисты партий украинских социалистов-ре-волюционеров, социал-демократов и социалистов-федералистов рассматривали будущее Украинское государство как государство «трудового народа» — без участия «эксплуататоров» и относились с недоверием к тем украинцам, которые не являлись «трудящимися». Зато в деревне УЦР пользовалась авторитетом: поздней осенью 1917 года на выборах во Всероссийское учредительное собрание украинские партии набрали 5 миллионов голосов*.
Вместе с организационной работой по созданию государственного аппарата, которая не всегда шла успешно, УЦР занималась формированием украинских воинских частей. Осенью 1917 года она располагала своими войсками, дислоцированными в разных городах и населенных пунктах.
Несмотря на эти достижения, УЦР не порывала связей с Временным правительством и не шла на радикальные меры. Так, немногочисленная в Раде группа «самостийников» протестовала против инструкции Временного правительства и предложила ее не принимать. Но большинством голосов УЦР 9 (22) августа приняла к сведению этот документ. Несмотря на это, отношения между российским правительством и Радой не нормализовались. Ситуацию осложняло демонстративное игнорирование российскими министрами национальных интересов украинского народа.
Со своей стороны, УЦР не смогла наладить эффективное управление в стране, обеспечить города достаточным количеством продовольствия, установить порядок и законность. Не пошла она и навстречу требованиям крестьян о немедленном проведении аграрной реформы с передачей крестьянам помещичьей земли. Крестьянство начало обвинять в затягивании реформы не правительство в Петрограде, а Центральную Раду в Киеве.