Управление авиационной системой со стороны финансовых органов
Не ищите злой умысел там, где все
можно объяснить глупостью.
Наполеон
После череды бюджетных кризисов 90-х годов XX века в законодательство были введены нормы, максимально препятствующие возникновению бюджетных обязательств сверх установленных в бюджете лимитов. Однако технология доведения указанных лимитов предполагает ежегодную задержку распределения финансирования в несколько недель или месяцев. В сочетании с длительными процедурами, предусмотренными законодательством о контрактной системе и законодательством о закупках, традиционной практикой стали массовые простои предприятий в первом-втором квартале года с авральной работой в третьем и особенно в четвёртом квартале. Удобство и размеренная работа государственных финансовых органов на протяжении как минимум двух десятилетий обеспечивается закредитованностью и низкой рентабельностью исполнителей госзаказа. Фиксирование максимальной длительности госконтрактов трёхлетним периодом не позволяет обеспечить гарантированное планирование проектирования и производства новой авиатехники (цикл — от 7 лет).
Бюджетное и налоговое законодательство России построено на принципах бюджетного федерализма. Установлены широкие полномочия органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в части установления ставок и льгот по региональным и местным налогам. Предполагалось, что эти полномочия позволят обеспечить быструю оптимизацию ставок и льгот, так как регионы и муниципалитеты будут конкурировать за налогоплательщиков, а также строить свою финансовую и налоговую политику исходя из необходимости стимулирования экономического роста и занятости.
На практике бюджеты большинства регионов и муниципалитетов дотационны и полностью зависят от выделения субсидий, субвенций и иных трансфертов от вышестоящих уровней бюджетной системы. По мере усложнения и ужесточения правил, по которым рассчитываются объёмы финансовой поддержки нижестоящих бюджетов из вышестоящих, прогнозирование доходов субсидируемого бюджета стало вестись исходя из максимально возможных ставок налогов.
Сочетание основанных на принципах бюджетного федерализма полномочий финансовых органов с реальным формированием бюджетов по квазисметному принципу привело к катастрофическим последствиям для национальной авиационной системы. Проиллюстрируем это на конкретном примере. В отношении земельных участков, находящихся в собственности Российской Федерации и предоставленных (занятых) для размещения аэродромов и аэропортов, установлены единые ставки арендной платы130. В частности, годовой арендный платёж в расчёте на 1 м2:
— за участок аэродрома и аэропорта с пассажиропотоком менее 1 млн чел. в год — 5 копеек;
— за участок аэродрома с пассажиропотоком более 5 млн чел. в год — 2,1 рубль в год;
— за участок, занятый аэропортом с пассажиропотоком более 5 млн чел. в год — 4,2 рубля в год.
На практике, фактически131 начисленные налоги на аэродром лёгкой авиации с грунтовым покрытием, переданные из собственности Российской Федерации в собственность предприятий ГК «Ростех», составили 9,8 рублей в расчёте на 1 м2.
Таким образом, рост финансовой нагрузки только по платежам, связанным с использованием земельного участка, оказался почти в 200 раз больше, чем платежи за аналогичный участок аэродрома с пассажиропотоком до 1 млн человек (рисунок 2.3). Данные налоги по сути являются запретительными для большей части легальных авиационных перевозок и авиационных работ (за исключением авиационных перевозок с многомиллионным пассажиропотоком).
Минфин России прорабатывал132 с региональными органами власти вопрос о целесообразности освобождения собственников аэродромов от уплаты земельного налога и налога на имущество. Практически ото всех субъектов Российской Федерации был получен ответ о нецелесообразности предоставления налоговых льгот рассматриваемой категории налогоплательщиков. Объем выпадающих доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации был оценён в сумму около 2,4 млрд рублей. Установление федеральной льготы повлекло бы за собой необходимость компенсации из федерального бюджета выпадающих доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, что не было предусмотрено в федеральном бюджете.
130
Приказ Минэкономразвития России «Об утверждении ставок арендной платы в отношении земельных участков, находящихся в собственности Российской Федерации и пре-доставленных (занятых) для размещения аэродромов и аэропортов» от 26.10.2011 г. № 597.
132
Письмо Департамента налоговой и таможенно-тарифной политики Министерства финансов Российской Федерации от 30 июня 2008 года № 01–02–01/03–1169.