Среди конституционных норм есть и такие, что сформулированы предельно конкретно (например, «гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства» или «если международным договором установлены иные правила, чем предусмотрены законом, то применяются правила международного договора»), и эти нормы действуют напрямую без какой-либо расшифровки. Поэтому любые попытки их конкретизации, за исключением усиления запрета или установления ответственности за его неисполнение, должны восприниматься только и исключительно как искажение конституционного смысла.
Кроме этого, в конституции любой страны присутствует еще одна разновидность норм — так называемые статутные нормы, устанавливающие компетенцию государственных органов (включая разграничение полномочий между государством в целом и его частями), по отношению к которым правила диспозитивности применяться не могут. В случае со «статутными» нормами действует совершенно другой — разрешительный — тип (метод) правового регулирования, основанный на диаметрально противоположном правовом принципе — разрешено только то, что разрешено, и ничего другого[195]. То есть никакого разнообразия действий и никаких иных вариантов поведения, кроме установленных законом, не существует. Поэтому там, где речь идет о статусе государственно-властных субъектов, перечень их полномочий носит закрытый характер, не может быть изменен, дополнен, расширен или ограничен. Для них Конституция является своего рода стоп-сигналом — больше или иначе, чем то, что в ней записано, делать нельзя[196].
Из этого следует, что, поскольку норма части 1 пункта «г» статьи 102 Конституции является нормой «статутной», никто иной, кроме Совета Федерации, ни в каких целях и ни при каких условиях не может принять решение о возможности использования российского воинского контингента за пределами страны. Такое правило было установлено специально, учитывая советский опыт «оказания международной военной помощи» и исходя из преамбулы Конституции, где в качестве конституционных целей государства утверждаются права и свободы человека, гражданский мир и согласие. То есть Основной закон изначально не предполагал возможности каких-либо военных операций за пределами России, кроме действий по поддержанию и восстановлению международного мира и безопасности на основе международных договоров (конвенционные войны). А исключительное полномочие Совета Федерации является специальным ограничителем власти президента как верховного главнокомандующего в системе сдержек и противовесов между ветвями власти, в которой палата парламента должна выступать барьером от необоснованного использования российской армии для внешнего вмешательства.
Трансформация конституционного регулирования. Для реализации этого конституционного правила был создан специальный правовой механизм, предусмотренный Федеральным законом «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности» от 23 июня 1995 года № 93-ФЗ (далее — Закон о миротворцах). В нем (статья 2) было максимально полно раскрыто понятие миротворческой деятельности, определена процедура принятия решения и жестко закрытым способом зафиксированы случаи, на которые этот закон не распространяется. В нем (статья 5) сказано: «Действие настоящего Федерального закона не распространяется на порядок использования Вооруженных Сил Российской Федерации при осуществлении неотъемлемого права Российской Федерации на индивидуальную или коллективную самооборону для отражения вооруженного нападения в соответствии со статьей 51 Устава ООН». То есть сразу же сформулированы и иные основания применения армии. Таким образом был создан полный набор правовых инструментов для защиты существа конституционной нормы.
Однако в 2006 году в Федеральном законе «О противодействии терроризму» появилась норма (часть 3 статьи 10) о так называемом оперативном внешнем использовании вооруженных сил. В этой норме центр принятия решения изменился: «...решение об использовании за пределами территории Российской Федерации формирований Вооруженных Сил для выполнения задач по пресечению международной террористической деятельности принимается Президентом Российской Федерации на основании соответствующего Постановления Совета Федерации». Казалось бы, что такого? Небольшая перестановка слов и иная расстановка акцентов. Но дьявол всегда кроется деталях, которые могут почти незаметно исказить смысл конституционной нормы, просто добавив новые, отличные от конституционных основания и скорректировав процедуры.
195
Представляется не вполне корректным часто встречающееся в отечественной науке утверждение, что выбор применимого метода правового регулирования проходит по границе частного и публичного права, что общедозволительный метод применяется лишь к частноправовым отношениям, а разрешительный есть удел всех остальных. Граница эта, скорее всего, проходит внутри публично-правовых отношений, отделяя от них ту часть, которая касается лишь статуса государственных органов. И именно таким образом устанавливаются пределы вмешательства государства в деятельность негосударственных элементов политической системы.
196
В своем особом мнении к Постановлению Конституционного суда РФ от 31 июля 1995 г. № 10-П судья В. О. Лучин указал, что недопустимо распространять принцип «разрешено все, что не запрещено» на сферу действия публичной власти.