Безусловно одно — в коррупционном взаимодействии стороной всегда должен быть некто располагающий публичным статусом и возможностями распоряжаться вверенной ему властью. Причем возможности этого статуса используются им не по прямому назначению, не в связи с достижением задач, ради которых данная публичная позиция была создана, а в соответствии с собственными интересами или личными представлениями[231]. То есть все-таки именно власть (властное полномочие) является основой и лучшей питательной средой для коррупции. Но не только государственная власть и не всякая государственная власть.
Поэтому из всех определений коррупции наиболее точным является то, в соответствии с которым коррупцией признается злоупотребление возложенными на должностное лицо полномочиями с целью личного обогащения[232]. Это определение, используемое международной организацией Transparency International, шире и точнее, нежели определение ООН[233], в котором речь идет о злоупотреблении только государственной властью. Ограничение понимания коррупции исключительно государством выводит за рамки антикоррупционной дискуссии проблемы коррупции в органах местного самоуправления, в общественных организациях и в коммерческих структурах. Понимая это, здесь мы все же будем говорить о коррупции, связанной именно с властью, поскольку трансформация политических режимов происходит при ее непосредственном целеполагании и участии.
Анализируя условия возникновения коррупционных отношений, американский экономист Роберт Клитгаард вывел так называемое уравнение коррупции. Это то самое уравнение, которое мы приводили в начале этой главы: Коррупция = Монополия + Свобода действий — Подотчетность. Данная формула означает, что коррупция всегда возникает при сочетании следующих условий:
1) решение, которое хотел бы «купить» коррупционер для своей выгоды, принимается только одним субъектом (монополия);
2) границы полномочий субъекта-монополиста размыты (не вполне определенны), отсутствуют критерии и четкая процедура вынесения решения (свобода действий);
3) не предусматривается действенных инструментов контроля за качеством выносимых решений (подотчетность).
Соответственно, это уравнение является и уравнением антикоррупции. То есть если власть является регулярно сменяемой (отсутствие монополии), если установлен четкий и закрытый перечень полномочий, минимизированы условия для административного усмотрения (правовая определенность), созданы жесткие регламенты и процедуры деятельности органов власти и должностных лиц (отсутствие свободы) и учреждены механизмы внешнего контроля со стороны других (специальных и/или руководящих) органов, СМИ и институтов гражданского общества (подотчетность), то пространство для коррупционного поведения сужается или исчезает совсем[234].
Переведенное на юридический язык уравнение антикоррупции будет выглядеть примерно так: Регулярная сменяемость власти + Власть, ограниченная правом + Система сдержек и противовесов. Некоторые ученые включают в содержание этого уравнения принципы разделения властей, народовластия и верховенства права[235].
Получается, что совокупность антикоррупционных требований составляет формулу демократического правового государства, функционирующего в условиях приоритета прав человека и соблюдения принципа верховенства права. И наоборот, «коррупционное» уравнение Клитгаарда в том же юридическом переводе составляет формулу авторитарного политического режима: Монополия и несменяемость власти + Концентрация и размытость полномочии при отсутствии процедур + Отсутствие сдержек и противовесов, подавление оппозиции, уничтожение независимых СМИ и контрольных институтов гражданского общества. Отсюда предварительный вывод — коррупция онтологически в меньшей степени присуща демократической власти, потому что политические институты последней сами по себе более эффективны. Да и по своей мотивации такая власть отрицательно-коррупционна, и в ее конструкции присутствует институциональный потенциал для сужения пространства коррупционного поведения. Демократия обеспечивает существование сильного гражданского общества, которое в свою очередь обеспечивает заслон коррупционному поведению. А авторитарной власти коррупция присуща онтологически. Эта власть изначально коррупционно патогенна, и ее институциональная конструкция идеально предназначена для реализации и воспроизводства коррупционных практик.
231
Конституционно-правовые основы антикоррупционных реформ в России и за рубежом: учебно-методический комплекс. М.: Юстицинформ, 2016. — С. 19.
232
Основные понятия и концепции антикоррупционной деятельности: учеб. пособие. 1-е изд. — Совет Европы, июль 2015 г. — С. 12.
233
В Справочном документе ООН о международной борьбе с коррупцией 1995 г. коррупция понимается как «злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях». См.: Справочный документ о международной борьбе с коррупцией, подготовленный Секретариатом ООН. A/CoNf. 169/14. 1995. 13 Apr.
235