Под влиянием позиции Совета съездов Министерство финансов отказалось от попыток причислить банкирские заведения к общему типу кредитных учреждений, имевших утвержденный правительством устав. Министерство финансов вынуждено было признать, что «характерными признаками банкирского предприятия, отличающими таковое от прочих кредитных установлений, с одной стороны, и общеторговых предприятий — с другой, является отсутствие утвержденного правительством устава и производство в виде промысла кредитных операций к3" Правительство признало также нецелесообразным заменять существовавшую явочную систему открытия банкирских предприятий разрешительной, определив банкирское дело все-таки как «частный промысел».4" Тем не менее законопроект 1914 г. предусматривал регистрацию банкирских предприятий в Министерстве финансов, а также у губернатора или градоначальника, внесение залога от 10 до 30 тыс. р., ограничение круга лиц. которым разрешалось бы занятие банкирским промыслом, установление ответственности за советы, даваемые банкиром своим клиентам, детальное регламентирование порядка некоторых операций, а также счетоводства и отчетности и введение суровых уголовных наказаний за отступление от закона.
Во второй половине 1914 г. проект должен был поступить на утверждение в Совет министров, однако это вызвало протест со стороны Совета съездов представителей промышленности и торговли, назвавшего проект «унизительным» и «безусловно неприемлемым».41
Объектом спора между Министерством финансов и предпринимательскими организациями неизбежно стало правовое положение банкирских домов в европейских странах. Представители Министерства финансов тщательно изучили западноевропейский опыт и при сопоставлении подготовленного ими законопроекта с западноевропейскими образцами и практикой подчеркивали, что в России «как общеторговое законодательство, так и банковое находятся лишь на стадии первоначального развития». Отсутствие же «особых норм для банкирских предприятий во многих иностранных государствах восполняется там большей полнотой торгового законодательства и обычаев». «Поэтому в таких государствах, как Франция или Англия, простая норма закона о возмещении убытков, причиненных другому лицу, достаточна, чтобы все случаи недобросовестного отно-
шения банкира к своим клиентам получили надлежащее разрешение перед лицом суда». В Германии основу регламентации банкирского промысла составляли правила о торговом реестре, представляющие сложную систему законодательных правил для удовлетворения требований, предъявляемых современному торгово-промышленному обороту.
В Министерстве финансов постарались собрать все сведения о появившихся в начале XX в. попытках установления государственного и общественного контроля над банкирскими заведениями. Так, в частности, в подготовительных к выработке проекта документах обращалось внимание на то, что в 1912 г. во Франции в составе Парижского трибунала было образовано особое «финансовое» отделение и в первый же год его существования в него поступило 5000 жалоб на действия банкирских предприятий. Поскольку в Германии не было специальных отделений суда для банкирских дел, Министерство финансов обращало внимание на строгую систему наказаний, предусмотренную германским имперским законом 7 июня 1909 v. о недобросовестной конкуренции, согласно которому за заведомо ложную или неверную рекламу устанавливалось уголовное наказание (до года тюремного заключения или штраф до 500 марок).42
Критикуя проект, Совет съездов обратил внимание правительства на то, что «нигде в Западной Европе нет такого обилия норм уголовного характера, направленных против банкиров».4' Совет съездов ссылался на практику надзора за деятельностью банкирских предприятий в Германии и Франции, осуществлявшуюся не столько правительством, сколько общественными организациями. Совет съездов ставил в пример Союз немецких банков и банкиров, образовавший в 1910 г. особое бюро для борьбы со спекулянтами и оказания помощи пострадавшим клиентам, а также синдикат банкиров Франции. По мнению Совета съездов, в России такие же функции могли бы выполнять биржевые комитеты или советы фондовых отделов, которые выдавали бы разрешение на открытие банкирских домов или контор, а затем уже их владельцы регистрировались бы в купеческой или городской управах.
Совет съездов был против того, чтобы владельцы банкирских домов или контор вносили залог. По мнению Совета съездов, было достаточно, чтобы они объявили об основном капитале своих предприятий и чтобы в столицах и крупных городах он составлял не менее 100 тыс. р. Совет съездов выступил против обязательной публикации отчетов, видя в этом нарушение принципа свободной конкуренции. «Ротшильды или Мендельсоны, — говорилось в одном из документов Совета съездов, — никакой отчетности не публикуют, а тем не менее пользуются всемирным доверием, и среди более скромных русских банкирских домов найдется немало учреждений, вполне заслуженно пользующихся прекрасной репутацией».44
В специальной докладной записке Совета съездов министру финансов подчеркивалось, что Совет съездов считает «совершенно неприемлемой» исходную точку зрения, положенную в основание правительственного проекта. «Эта точка зрения, — отмечалось в записке, — заключается в предположении, что во всяком банкирском предприятии происходят или готовятся злоупотребления, подобные тем, какие обнаружены в некоторых из обанкротившихся предприятий. Только таким предположением можно объяснить все унизительные, крайне стеснительные и в других отраслях
промышленности неизвестные ограничения, вводимые проектом для всех вообще банкирских предприятий, как например внесение залога, установление предела для суммы допустимых к принятию вкладов, ответственность за советы, подробная регламентация порядка совершения отдельных операций и уголовная ответственность за малейшее нарушение правил и т. д. Совет съездов считает своим долгом отметить несправедливость такого отношения к целой отрасли торговли, занимающей весьма важное место в торговом обороте нашей страны и способствующей приобщению России к господствующей уже на Западе кредитной системе хозяйства».45
В Совете съездов существовали расхождения в оценке проекта правительственного законодательства 1914 г. Самую непримиримую позицию, например, занимали представители Одесского биржевого комитета, заявлявшие, что банкирский промысел вообще не подлежит никакой регламентации. Однако независимо от этих разногласий Совет съездов выступил решительно против проекта и предложил правительству до предъявления его в Совет министров подвергнуть дополнительному обсуждению в биржевых комитетах и других общественных организациях делового мира. Первая мировая война прервала эту полемику.
История выработки законодательства о банкирских предприятиях дает основания по крайней мере для двух выводов. Во-первых, при оценке кредитной системы России накануне первой мировой "воины необходимо было учитывать в ней роль банкирских предприятий, не подлежавших строгой законодательной регламентации сравнительно с прочими кредитными учреждениями. Во-вторых, конфликты между Министерством финансов и представителями буржуазных общественных организаций в связи с выработкой законодательства о банкирских предприятиях свидетельствуют о развитии частного банкирского промысла, о резко возросшем к кануну войны влиянии деловых кругов, неудовлетворенных существовавшей в России системой контроля над частным предпринимательством. Русская буржуазия была еще недостаточно сильна, чтобы изменить уже существовавшее и стеснительное для нее законодательство для кредитных учреждений, но достаточно сильна, чтобы препятствовать усилению правительственного контроля в сфере кредита.