Предложения Вышнеградского поступили на обсуждение министров внутренних дел и юстиции, а затем были переданы в Государственный совет. 20 мая представленный Вышнеградским проект Положения о банкирских заведениях обсуждался Соединенными департаментами Государственной экономии и Законов Государственного совета. Факт почти беспрецедентный, но Государственный совет встал на защиту интересов частного предпринимательства от посягательств казны. На заседании 20 мая было заявлено, что «свобода банкирского промыслам «дает возможность частным капиталистам в широкой степени содействовать путем кредита развитию торговли и промышленности», а поэтому «необходимо стремиться не к урегулированию деятельности всех вообще банкирских заведений, а к установлению таких мер, которые обеспечили бы правительству возможность бороться с недобросовестными банкирскими фирмами».
Соединенные департаменты вынесли решение о праве министра финансов по согласованию с министром внутренних дел запрещать банкирским домам некоторые из операций только в случае необходимости. На общем собрании Государственного совета 30 мая 1889 г. в это решение было внесено еще одно существенное уточнение. Ограничительные меры противтого или иного банкирского заведения должны были приниматься в результате предварительного «коллегиального обсуждения дела» в Совете министра финансов, выполнявшем, впрочем. Функции совещательногооргана." 26 июня мнение Государственного совета было утверждено царем и стало законом
Итак, Вышнеградский добился лишь права преследовать банкирские заведения, занимавшиеся биржевой игрой и спекуляцией, и запрещать им продажу билетов внутренних с выигрышем займов с рассрочкой платежа, перезалог процентных бумаг и другие операции, которые могли бы быть использованы в целях наживы и за счет обмана клиентов.
Закон 26 июня 1889 г. почти не получил практического применения. Менее чем год спустя после его принятия Вышнеградский вынужден был обратиться в Государственный совет с представлением об изменении одной из статей закона, предусматривавшей обязательную и строгую
регистрацию ценных оумаг, сдававшихся в банкирские заведения на хранение, в залог и в обеспечение ссуд. Это положение закона вызвало бурю протестов со стороны банкирских заведений и коммерческих банков, выступивших против усложнения банковских операций бюрократической волокитой.у 16 апреля 1890 г. Государственный совет принял поправку к закону 26 июня 1889 г. Подробное описание ценных бумаг, принимавшихся в залог в обеспечение кредитов, открывавшихся по специальным
V текущим счетам, должно было производиться лишь в случаях, когда на этом настаивал вкладчик:13 За 5 лет действия закона 26 июня 1889 г. применение его ограничилось всего двумя случаями. Министерство финансов в связи с жалобами клиентов запретило некоторые из операций конторе Ефимова, хотя никаких серьезных злоупотреблений в ее деятельности обнаружено не было. После этого контора ликвидировала свои дела. Вмешательство Министерства финансов в дела банкирской конторы Клима совпало с объявлением по просьбе кредиторов ее владельца несостоятельным.14
Попытки Вышнеградского ограничить свободу банкирского промысла потерпели, таким образом, полную неудачу. Известно, что при сменившем его на посту министра финансов С. Ю. Витте государственное вмешательство в экономическую и финансовую жизнь страны еще больше возросло. Проведенная Витте реформа Государственного банка превратила его в один из важнейших органов контроля над денежным обращением и всей кредитной системой страны. Взяв курс на введение золотого денежного обращения и реформу Государственного банка, Витте внес в Государственный совет 21 февраля 1894 г. и предложение о существенных изменениях закона 26 июня 1889 г., и дополнения к нему.15
Витте требовал предоставления Министерству финансов права надзора «за теми банкирскими заведениями, которые могут вызвать сомнения относительно правильности ведения ими дела», и в зависимости от результатов надзора применять в отношении их необходимые меры. Он находил «преждевременным. . . рассмотрение вопроса о полной регламентации деятельности банкирских заведений», но считал необходимым «установить некоторые правила, которые давали бы Министерству финансов, возможность своевременно получать сведения о всех возникающих под разными наименованиями банкирских заведениях», а также об их операциях.Ui Витте высказался, кроме того, за отмену обязательного рассмотрения дел о банкирских заведениях в Совете министра как совещательном органе, целиком от министра зависящем. 28 апреля Государственный совет рассмотрел и утвердил предложенные министром финансов правила. По закону 3 июля 1894 г. желавшие открыть банкирскую контору или меняльную лавку обязаны были заявить об этом губернскому начальству, сделав одновременно заявление о характере операций, которыми они намерены
' заниматься, В случае несоблюдения этого правила владельцы банкирских заведений могли быть оштрафованы. Кроме того, Министерство финансов могло запретить нарушителю производить одну или несколько операций. Оно получило право запрашивать банкирские заведения о состоянии дел, а в случаях, когда представленные ими объяснения были недостаточными, производить ревизии и уже на их основании опять-таки запрещать те или иные операции.1' Однако уже 30 ноября 1894 г. Витте сделал новое пред-
ставление в Государственный совет проекта изменений «Правил о надзоре за производством кредитными учреждениями и банкирскими заведениями операций на золотую валюту». В результате его обсуждения 29 .мая 1895 г. был принял закон, разрешавший Министерству финансов про- ~~~ водить ревизию любого банкирского заведения без затребования предварительных объяснений от владельца.18 Кроме того, на меняльные лавки был распространен закон 8 июня 1893 г., запрещавший операции с валю- ' ' той на срок.1' Этот закон был принят в связи с подготовкой к введению золотого обращения. Он должен был способствовать стабилизации рубля и ограничить спекулятивные сделки с валютой на бирже. До 1895 г. он не распространялся на меняльные лавки, так как их владельцы не имели права посещать биржу. При подготовке закона 1895 г. Витте пытался еще ввести в него пункт, предусматривавший право министра финансов закрывать банкирские заведения, а затем в случае необходимости разрешать возобновление их деятельности. Однако это требование Витте было сочтено незаконным в Министерстве юстиции и отклонено.
Итак, закон 1895 г. был последним правовым актом, принятым до начала XX столетия и регулировавшим деятельность банкирских заведений. Следует еще учесть, что на ник распространялся, кроме того, общий для всех кредитных учреждений закон, устанавливавший правила приема на хранение ценных бумаг. В окончательном виде он был выработан к. 1898 г. По этому закону учреждения краткосрочного кредита и банкирские заведения не имели права распоряжаться внесенными в обеспечение кредита ценными бумагами без разрешения их владельцев, за исключением случаев несостоятельности последних.'"'1
Несмотря на усиление контроля над банкирскими заведениями со стороны правительства, и в начале 1900-х гг. в Министерство финансов продолжали поступать сведения об участии их в биржевых спекуляциях на чужие деньги. Поскольку банкирские заведения не обязаны были публиковать свои балансы и биржевые отчеты, то они могли распоряжаться доверенными им капиталами по своему усмотрению. По сведениям Министерства финансов, вклады в банкирские заведения нередко превышали более чем в 15 раз их основные капиталы.
Банкирские заведения считали возможным не заботиться даже о том, чтобы иметь в качестве обеспечения вкладов достаточную сумму в виде основного капитала. Так, одна из банкирских контор в ответ на запрос J Министерства финансов о размере ее основного капитала сообщила, что она была «открыта торговым домом с основным капиталом в 100 000 р., но по мере накопления сумм по текущим счетам и вкладам посторонних лиц. . . этот капитал оказался лишним, и так как для частных кредитных предприятий основной капитал необязателен, то счет этот закрыт и сумма дебитована торговому дому». В середине 90-х гг. Министерство финансов провело ревизию около 20 банкирских контор, главным образом в Царстве Польском, и обнаружило частые нарушения ими существовавшего законодательства, в частности в сделках с валютой.21