На рубеже 1915–1916 гг. оккупированная область была разделена на следующие административные округа: Курляндия, Литва, Сувалки, Вильно, Ковно, Белосток. В дальнейшем были произведены некоторые изменения. В начале 1916 г. Вильно и Сувалки были объединены в один административный Виленский округ, затем появился единый генеральный округ Белосток-Гродно. В июле последовало объединение округов Вильны и Литвы в Литовский административный округ116. Осенью 1917 г. Гродненский округ был слит с Литвой.
Немецкие власти в начале 1916 г. объявили равноправными на оккупированных территориях четыре языка – белорусский, литовский, польский и еврейский. Этот акт фельдмаршала Гинденбурга пробудил у белорусских национальных деятелей надежды на возможность национального самоопределения и культурного (прежде всего) развития при поддержке немцев.
Очень скоро немецкие власти, первоначально объявившие Вильну «жемчужиной польской короны» и собиравшиеся разыграть польскую карту в противовес России117, начали воспринимать поляков в качестве конкурентов своему влиянию. Э. Людендорф писал в своих воспоминаниях, что, переехав в Ковно, «типично русский город», он «решил вновь приступить к той культурной работе в занятой области, которую германцы вели в течение многих столетий. Многонациональное население не могло бы создать своей культуры и, будучи предоставлено самому себе, ополячилось бы»118.
Литовцы, не добившись от немцев немедленного удовлетворения своих политических требований, неохотно шли на сотрудничество, хотя и не отказывались от него. Поляки заняли недоброжелательную позицию, видя, что немцы, не желая усиления их влияния в крае, ориентируются скорее на взаимодействие с литовцами119. Евреи остались нейтральны, но не создавали оккупационным властям каких-либо проблем.
Что же касается белорусов, то, по свидетельству все того же Людендорфа, с ними «считаться не приходилось, так как поляки их национально обезличили, ничего не дав им взамен. Осенью 1915 г. я захотел получить представление о белорусах. Сначала их буквально нигде нельзя было найти. Лишь позднее обнаружилось, что это весьма распространенное, но крайне ополяченное племя, стоящее на столь низкой ступени культуры, что помочь им можно было лишь продолжительным воздействием»120.
Тем не менее установление немецкого оккупационного режима сыграло немаловажную роль в политизации белорусского национального движения: не видя в белорусах сколько-нибудь реальной силы, немцы не чинили никаких препятствий деятельности белорусских организаций, особенно культурно-просветительских.
«При благосклонном внимании» оккупантов начала развиваться сеть белорусских начальных школ, открылся ряд издательств, выпускалась на белорусском языке газета «Гоман». В Вильне работали Белорусский комитет помощи пострадавшим от войны, приобретший в итоге значение национального представительства белорусов перед оккупационной властью, Белорусский клуб, Научное товарищество (бел. Навуковае таварыства), Белорусский союз учителей (бел. Беларускі вучыцельскі саюз), наконец, Центральный союз белорусских национальных общественных организаций (бел. Центральны саюз беларускіх нацыянальных грамадзкіх арганізацый)121.
Реакция российской прессы, как и официальных кругов, на эту деятельность белорусских политиков была резко негативной. В нейтралитет Германии в оккупированных областях в национальном вопросе, особенно белорусском, поверить было трудно, поскольку именно белорусский сепаратизм подрывал один из основополагающих принципов русской идеи – единство великорусской, малорусской и белорусской ветвей русского народа. Так, газета «Новое время» писала: «В занятых немецкими войсками западно-русских областях германцы… стараются всеми силами привить русскому населению стремление к культурно-национальному сепаратизму. Они… не признают русского народа, как единого национального организма, и стремятся к тому, чтобы Россия из государства национального, русского, превратилась в государство национальностей, чтобы она, одним словом, сделалась тем, что называется „лоскутной империей“. Это стремление является краеугольным камнем австро-германской политики в занятых русских областях… Заняв часть коренной русской территории, населенной малорусскими и белорусскими племенами, они начинают заводить там особые „белорусские“ школы и всеми средствами поддерживают сепаратистические стремления кучки чужеродных интеллигентов, приверженцев белорусского сепаратизма», Автор статьи, писавший под псевдонимом Б-къ, призывал российскую либеральную интеллигенцию понять, что «всякое маниловское благодушие и всякая поддержка „белорусских“ и „украинских“ сепаратизмов является только работой в пользу нашего врага, работой pour les rois de Prusse et de rAutriche»122. Деятельность издателей «Гомана», как и ранее «Нашей нивы», объяснялась желанием навредить русскому делу и объявлялась инспирированной германским командованием123.