Согласно статье XXXII Парижского договора, предусматривался созыв «общего конгресса» с участием уполномоченных представителей всех стран, участвовавших на той или иной стороне в войне. Однако в секретном приложении к договору странам «Большой четверки» оговаривалось право организовать конгресс и устанавливать процедуры его проведения. Это создавало определенные трудности, и «группа четырех» разошлась во мнениях.
На первой же пятичасовой секретной встрече 15 сентября Меттерних выступил против того, чтобы устраивать из конгресса «парламентскую ассамблею». Конференция станет слишком громоздкой и неуправляемой, если в ней примет участие большое число стран и каждая из них выдвинет свои претензии и требования, — она неизбежно превратится в бестолковый и бесполезный спектакль. Дипломатию извратят «закулисные игры, интриги и заговоры, уже ставшие в последние годы причиной многих бед». Гораздо продуктивнее, настаивал Меттерних, прибегнуть к конфиденциальному стилю дипломатии, наподобие заседаний кабинета министров за закрытыми дверями, с участием в переговорах только четырех ведущих держав. Компромиссный и дружественный обмен мнениями даст намного больше, чем вольная, базарная дипломатия. Прусские и русские посланники полностью с ним согласились. Лорд Каслри отнесся к рассуждениям Меттерниха скептически.
Британский министр иностранных дел тоже предпочитал осуществлять контроль за принятием решений, но он также хотел, чтобы конгресс ратифицировал или по крайней мере одобрял их. Такой подход соответствовал букве и духу Парижского мирного договора. И кроме того: разве не для этого в Вену понаехали делегаты со всей Европы, с нетерпением ожидавшие открытия конгресса, которое должно состояться, по всей вероятности, в одном из бальных залов императорского дворца?
Меттерних уступил, однако оставалось много неясностей. Кому именно следовало бы участвовать в ассамблее? Взять, к примеру, Неаполь. Надо ли признавать представителя теперешнего короля Иоахима Мюрата, бывшего наполеоновского маршала, получившего корону от Бонапарта? Или же больше прав у представителя изгнанного короля Фердинанда IV, претендующего на трон на основании легитимности? Как относиться к князьям и рыцарям бывшей Римской Священной империи? Их сотни, «миллионы», как сказал один шутник, и у каждого был свой посланник. Надо ли допускать к участию в конгрессе всех самостийных делегатов?
22 сентября, за день до прибытия в Вену Талейрана, четыре державы наконец договорились о формате проведения конференции. Особое мнение Каслри не поддержали. Венский конгресс, в собственном смысле слова, конгрессом не будет. Это не сессия парламента суверенных и равноправных государств и, конечно же, не «совещательная ассамблея Европы». Скорее, конгресс следует называть «местом проведения отдельных переговоров». Он представляет «Европу без расстояний».
Что касается дипломатических процедур, то четыре державы решили учредить «центральный комитет» или «управляющий комитет», который должен задавать тон всей конференции. Иными словами, этот комитет должен взять под контроль весь процесс — от выработки повестки дня до принятия окончательных решений:
«Комитет является ядром конгресса; конгресс признается действующим, если осуществляет свою деятельность комитет; конгресс прекращает работу, когда самораспускается комитет».
Центральный руководящий орган должен состоять только из представителей четырех великих держав. Идея «великой державы», наделенной особыми привилегиями, впервые появилась в этом секретном протоколе.
Приемлем только такой формат конференции, посчитали устроители. «Большая четверка» вынесла бремя войны с Наполеоном и заслужила право определять судьбу Европы. Все другие государства, конечно, могут выражать свое мнение, но лишь после того, как будет принято «окончательное решение» и союзные державы придут к «полному согласию». Всем другим государствам предоставляется лишь возможность «комментировать и одобрять». Они не вправе вносить какие-либо предложения и поправки. Принимать решения будет только «Большая четверка».
Однако возникала одна серьезная проблема. Согласятся ли с таким сценарием люди, приехавшие в Вену не для того, чтобы рукоплескать «Большой четверке», сидя на галерке? Французскому министру уж точно не понравится идея проведения «конгресса без конгресса».