Наконец, царь созвал (3 и 11 февраля) Совет министров, в котором большинство склонилось на сторону Ермолова. Коковцов заявил, что без привлечения выборных к законодательству будет трудно сделать заём, который необходим ввиду войны. Булыгин сказал, что внутреннее положение России всё более убеждает его в необходимости этой меры. Только Витте возражал против введения в России народного представительства в какой бы то ни было форме, повторяя избитые фразы в духе традиционной доктрины крестьянского цезаризма. Николай II поручил Булыгину составить проект рескрипта о привлечении выборных к законодательству.
18 февраля был опубликован указ сенату, возлагавший на Совет министров рассмотрение поступающих на имя царя от частных лиц и учреждений видов и предположений об усовершенствовании государственного благоустройства и улучшении народного благосостояния.
Предоставляя населению право подавать петиции о реформах в Совет министров, председателем которого числился сам царь, указ создавал видимость непосредственной связи царя с народом, минуя бюрократическое средостение. Таким образом, указ был рассчитан на укрепление монархических иллюзий среди крестьян, был попыткой сыграть в цезаризм, направив крестьянское движение в мирное русло петиционной кампании. Нельзя сказать, чтобы эти расчёты были построены на песке. В начале революции многие крестьяне ещё ждали «милостей» от царя. Только весной 1905 г. царю было послано от крестьян 60 тыс. прошений и приговоров о прирезке земли и уравнении их в правах с другими сословиями.
Инициатива указа 18 февраля принадлежала царскому временщику Д. Ф. Трепову26. У последнего была оригинальная смесь самого грубого полицейского нажима с демагогическими приёмами, чисто зубатовское, беззастенчивое заигрывание с рабочими вплоть до угроз по адресу фабрикантов за недостаточную заботливость о нуждах рабочих и в то же время самое недвусмысленное запугивание рабочих. В своём докладе царю 19 февраля Трепов предлагал в связи с возложением на Совет министров новых обязанностей усилить состав его назначением новых членов, на которых и будет возложен доклад в Совете министров о вышеупомянутых видах и предположениях. При этом в отличие от «Соображений» Комитета министров Трепов признавал неудобным обнародовать о возложении председательствования в Совете в отсутствие царя на особое лицо, так как «подобное упоминание могло бы значительно ослабить значение указа 18 февраля, цель которого дать возможность довести до сведения Вашего величества всякое разумное предположение об общих пользах и нуждах государственных» 27.
Утром 18 февраля, накануне годовщины освобождения крестьян, даты, благоприятной для опубликования либерального акта, министры с изумлением прочли в «Правительственном вестнике» манифест с призывом властей и населения к содействию правительству в одолении врага внешнего и искоренении крамолы внутри страны. Манифест заканчивался призывом вознести молитвы «к вящему укреплению истинного самодержавия».
В этот день министры прибыли в Царское Село па обычное совещание под председательством Николая II. После неловкого молчания Коковцов заговорил о необходимости успокоить иностранных кредиторов. Ермолов и Булыгин напомнили о рескрипте. Царь колебался, министры настаивали, заявляя, что иначе не ручаются за порядок и безопасность сановников, находящихся под угрозой бомбистов (по традиции правящие круги считали самыми страшными революционерами террористов). Николай II спросил Булыгина: «Можно подумать, что Вы боитесь революции». Он получил ответ: «Государь, революция уже началась». Наконец, царь подписал проект рескрипта, датировав тем же 18 февраля, что и манифест, напечатанный утром28.
В рескрипте, данном на имя Булыгина, царь объявлял о своём намерении «отныне… привлекать достойнейших, доверием народа облечённых, избранных от населения людей к участию в предварительной разработке и обсуждении законодательных предположений… при непременном сохранении незыблемости основных законов империи», т. е. самодержавия. Далее в рескрипте говорилось об учреждении под председательством Булыгина особого совещания для обсуждения путей осуществления царской воли.
Таким образом, один за другим были обнародованы два явно несогласованных, противоречивых акта. То, что манифест называл мятежным движением, в рескрипте изображалось как похвальная готовность дворянских и земских собраний, купечества, городских и крестьянских обществ посвятить все свои силы для содействия царю «в усовершенствовании государственного порядка». В ответ на эту готовность царь объявлял о своей воле привлекать «лучших людей» к участию в законодательстве. Угрозы манифеста нейтрализовались рескриптом, а надежды, которые мог вызвать рескрипт, подрывались манифестом.