Решение Клинтона заключить «стратегический альянс с российскими реформами» (как он назвал это в своем выступлении 1 апреля 1993 г.) означало не только изменение объема предоставляемой России помощи, но и принципиальное изменение подхода американской администрации к поддержке российских внутренних реформ. Клинтон объявил о стратегическом союзе не с Россией, а с российскими реформами. Чтобы подчеркнуть новый характер отношений с Россией, которые он намерен был строить, Клинтон создал в Госдепартаменте новый пост специального советника госсекретаря и посла по особым поручениям для новых независимых государств. Назначение на этот пост Строуба Тэлботта еще больше подчеркнуло его значение. Тэлботт вспоминает: «Было много споров о том, должен ли новый специальный советник, как другие помощники госсекретаря, подчиняться заместителю госсекретаря по политическим вопросам. Я категорически настаивал на прямом подчинении госсекретарю, и именно такое решение было принято». Но дело этим не ограничивалось. Советник президента по национальной безопасности Энтони Лэйк высоко ценил знание Тэлботтом России и его отношения с президентом, что фактически делало Тэлботта ключевой фигурой политики США в отношении России. Госсекретарь Уоррен Кристофер также понимал важность прямого контакта Тэлботта с президентом и влияние этого фактора на выработку политики Клинтона в отношении России[54]. Координатор по вопросам американской помощи новым независимым государствам — институт, созданный в соответствии с Законом «О поддержке свободы…», тоже подчинялся Тэлботту. (Впоследствии Тэлботт поднял статус координатора, добавив ему титул «специального помощника президента и госсекретаря по вопросам помощи новым независимым государствам» в ранге посла, но координатор знал, что в практическом плане его начальником оставался Тэлботт.){263}
Микроэкономика и двусторонняя помощь
Если в задачу Госдепартамента входила координация двусторонней экономической помощи России, то Агентство международного развития (AMP) взяло на себя главную ответственность за направление средств конкретным операторам, которые эту помощь практически предоставляли. Американская помощь Советскому Союзу, а потом России быстро выросла с нулевой отметки в 1990 году до 400 млн. долл. в 1991 году и достигла своего пика 1,6 млрд. долл. в 1994 году. В центре внимания AMP были проекты, связанные с «технической помощью» и подготовкой кадров. AMP заключило контракты с частными американскими компаниями и бесприбыльными организациями, которые должны были предоставить российским партнерам информацию, опыт и оказать другую помощь в осуществлении реформ. Само агентство практически никогда не оказывало прямой помощи российским представителям или организациям. Например, AMP заключило контракт с Гарвардским институтом международного развития с целью оказания «технической помощи» российскому Госкомимуществу в плане подготовки и реализации программы приватизации. Агентство привлекло к работе многочисленные американские консультационные компании и бухгалтерские фирмы, помогавшие в реструктуризации российских компаний. В итоге AMP финансировало программы «технической помощи» практически во всех сферах реформ. Помимо «технической помощи» AMP также заложило основы подготовки российских специалистов как через подготовку кадров в США, так и путем финансирования российских исследовательских центров и оказания финансовой поддержки таким учреждениям, как Евразийский фонд, который выделял финансовые гранты связанным с реформами российским организациям[55]. AMP и другие американские правительственные ведомства также принимали участие в программах, направленных на поддержку развития торговли и капиталовложений.
Практическая деятельность AMP в России была связана с немалыми трудностями. В советский период это ведомство никогда не имело представительства в Москве, и даже установление официального присутствия в стране оказалось весьма трудной задачей. Руководитель AMP в период администрации Клинтона Брайан Этвуд вспоминает: «До 1995 года у нас фактически не было там представительства. Мы пытались руководить всем из Вашингтона, и это было очень трудно. Если рассматривать эволюцию этой программы, то будет видно, насколько она углубилась и усложнилась в стратегическом плане после того, как в России появились представители AMP, которые могли определить, с кем из русских они могут работать, а с кем — нет»{264}. AMP также не располагало кадрами, владеющими русским языком{265}, которые могли бы осуществлять крупные операции в России. Не располагало AMP и достаточным количеством специалистов по преобразованию командной экономики в рыночную. Работники AMP имели неплохой опыт работы в развивающихся странах Африки, Азии и Латинской Америки. Какая-то часть этого опыта могла быть применена в России, но в основном он оказался бесполезным. Например, высокий уровень урбанизации России, грамотности и индустриализации резко контрастировал с типичной страной — клиентом AMP, где значительная часть населения проживала в сельской местности, не умела читать и писать и работала в поле. В AMP была создана специальная оперативная группа по новым независимым государствам (ННГ), в которую перевели самых способных работников других подразделений. Тем не менее, на переподготовку этих специалистов и формирование многомиллионной программы помощи — одной из самых крупных в истории AMP -ушло немало времени.
54
Сначала Клинтон предложил Тэлботту пост посла в Россию. Когда Тэлботт по семейным обстоятельствам отклонил это предложение, Клинтон выдвинул идею создания нового поста «царя» для бывшего Советского Союза (по материалам интервью с Тэлботтом, Энтони Лэйком и другими деятелями администрации Клинтона, которых попросили оценить роль Тэлботта, а так же по кн.: Talbott,
55
Агентство международного развития США (AMP) финансировало различные типы программ подготовки и обменов для российских студентов, преподавателей, предпринимателей, парламентариев, журналистов, специалистов сельского хозяйства и активистов женского движения. Отчеты об этих программах публиковались ежегодно в докладе координатора Конгрессу о ходе выполнения Закона о поддержке свободы. О «мозговых центрах» см.: Struyk R.