В отличие от своих предшественников, заместитель министра финансов Лоренс Саммерс, профессор экономики Гарвардского университета и бывший главный экономист Всемирного банка, и его заместитель Липтон, в прошлом тоже бывший работник Всемирного банка, который вместе с Саксом консультировал Польшу, Россию и другие посткоммунистические страны в отношении рыночных реформ, приехали в Вашингтон с четким представлением, как реформы должны осуществляться{275}. Эта пара обладала необходимыми полномочиями и авторитетом в администрации. Тэлботт припоминает, что министр финансов Ллойд Бентсен «оставил вопрос об оказании помощи России полностью на усмотрение Саммерса». Тэлботт, со своей стороны, считал эту команду в Министерстве финансов ответственной за выработку политики администрации в вопросе оказания экономической помощи России{276}.
К моменту прихода Саммерса и Липтона в Министерство финансов первая попытка России в плане макроэкономической реформы провалилась. Как уже отмечалось ранее, в начале 1992 года Гайдар провел либерализацию цен в большинстве секторов экономики, исключая критически важные нефть и газ[58]. Однако неудавшаяся попытка Гайдара достигнуть макроэкономической стабилизации способствовала его отставке как раз за месяц до прихода к власти администрации Клинтона. И все же новая команда в Министерстве финансов верила, что массированные финансовые вливания в Россию западного капитала могут восстановить процесс стабилизации. В тот период главной причиной провала попыток стабилизации была российская политика в сфере денежного обращения, но как раз денежное обращение было такой сферой, контролировать которую извне можно было только косвенно и в незначительной степени[59]. Целью прямого внешнего воздействия был бюджет.
Первоначально мало кто в администрации Клинтона одобрял такой подход. Предшествующая администрация была не склонна выделять прямую помощь российскому правительству в крупных масштабах, во-первых, в силу того, что предложенные проекты были слишком дорогостоящими и, во-вторых, намерения российского правительства и его способность выполнять взятые на себя обязательства вызывали сомнения. Первоначальные проекты программы помощи, подготовленные командой Клинтона к встрече в Ванкувере, были почти полностью посвящены мелким проектам двусторонней помощи и не предусматривали помощи российскому правительству на макроэкономическом уровне[60]. Дэвид Липтон вспоминает: «В правительстве США многие были настроены на программы помощи гражданскому обществу, а не правительству. Такой подход встречал хорошую поддержку в Конгрессе». Мы также считали, что американская помощь должна направляться на поддержку экономических реформ, так называемых «-заций» (либерализации, стабилизации, приватизации). Это были необходимые условия для капитализации, и их создание зависело от правительства. И, разумеется, если бы эти реформы пошли плохо, то они бы обрекли на провал многие наши усилия по поддержке творческих сил в гражданском обществе»{277}.
Прямая поддержка российского правительства была, однако, очень дорогостоящим делом. Если бы даже весь пакет двусторонней помощи был направлен на поддержку бюджета российского правительства, то даже выделенных Клинтоном 1,6 млрд. долл. оказалось бы недостаточно. Никто прямо не высказывал сомнений в правильности подхода Липтона и Саммерса, но политические советники Белого дома считали, что Клинтон не может выходить в Конгресс с многомиллионными запросами на помощь России как раз тогда, когда он пытался реализовать свой пакет мер экономического стимулирования американской экономики.
Таким образом, решение заключалось в том, чтобы получить поддержку стабилизации из многосторонних источников. Липтон отмечает: «Мы быстро поняли, что не сможем получить финансирование Конгрессом программ помощи на межправительственном уровне, и обратились за финансовой поддержкой к международным организациям. Так появился пакет в сумме 43 млрд. долл., о котором было объявлено на встрече «семерки» в Токио»{278}. По существу администрация Клинтона переложила ответственность за помощь экономическим преобразованиям в России на плечи Международного валютного фонда (МВФ).
58
В ретроспективе часто забывают, с каким трудом далось достижение этой первой цели. See: Gaidar's recollections on the difficulties // Gaidar Y.,
59
Управляющий директор МВФ Мишель Камдессю утверждал, что «у России появился профессиональный центральный банк
60
Эта команда не была совершенно новой. Сотрудник аппарата СНБ в администрации Клинтона Ричард Берне, отвечавший за вопросы экономической помощи, был унаследован ею от администрации Буша.