Учитывая энергичную риторику высших представителей американской администрации по поводу важности демократических преобразований в России, относительно малые ассигнования на помощь развитию этой демократии представляются примечательными. Поддержка демократических реформ — трудный и плохо понимаемый процесс, заставляющий одних утверждать, что США вообще не должны с этим связываться. Такой подход заметно контрастировал с хорошо понятной программой достижения экономической стабилизации. Западные чиновники, как американцы, так и европейцы, вообще трудно представляют себе, как надо эффективно продвигать демократию за рубежом{353}. Другие предостерегали, что поддержка демократии — слишком деликатный процесс. Но тогда почему поддержка идеи свободных выборов является политически более острой проблемой, чем советы о том, как перераспределять собственность?
Третий и, пожалуй, самый убедительный аргумент связан с уже обсуждавшимся приматом экономической реформы. Если американцы будут слишком энергично двигать демократические реформы, они могут осложнить достижение своих целей в преобразовании российской экономики.
Четвертый, часто употреблявшийся представителями администрации Клинтона аргумент сводился к тому, что помощь демократии не требует таких больших затрат и обходится дешевле, чем помощь в экономике. Брайан Этвуд поясняет: «Программы поддержки демократии не требуют больших затрат. Даже если речь идет о проведении успешной избирательной кампании, может потребоваться 15-20 млн. долл. на оборудование и обеспечение процесса голосования, а это не такие большие деньги»{354}.
Скудным американским ассигнованиям на помощь российской демократии соответствовало и недостаточное внимание, уделявшееся российской государственной реформе. Рынок для своего успешного развития нуждался в государстве, которое защищало бы его, но помощь США в реконструкции российского государственного аппарата была минимальной. AMP финансировало некоторые проекты, направленные на создание режима правового государства, но в начале 90-х годов эти программы были малоэффективны{355}. Программ, направленных на сокращение государственного аппарата, считавшихся многими иностранными аналитиками приоритетными, просто не существовало{356}. Были некоторые мелкие проекты по оказанию технической помощи в плане проведения реформ местного самоуправления, но они составляли лишь часть общего пакета помощи. Например, Фонд Евразии вел некоторую работу в этом направлении, но из его общего годового бюджета в 20 млн. долл. только 23% было выделено на обеспечение реформ местного самоуправления{357}.
Россия и другие новые независимые государства
В первые годы осуществления программ помощи новым независимым государствам основной объем американской помощи направлялся в Россию. В 1994 году, когда программы достигли своего пика, в регион было направлено 2,5 млрд. долл., причем на долю России пришлось 65% всех ассигнований. Отчасти это отражало стратегический расчет. Если России удастся успешно перейти к рынку и демократии, то у остальных стран, возникших на постсоветском пространстве, будет больше шансов последовать ее примеру. Если же Россия потерпит фиаско, ни одной из них не удастся создать у себя рыночные и демократические институты. Россия продолжала оставаться ключевым звеном региона. Экономический рост ее благотворно скажется на всех этих странах, в то время как экономический застой даст цепную реакцию по всей территории бывшего Советского Союза.
Однако к 1995 году размер «пирога» помощи сократился до 850 млн. долл., и доля России в нем тоже сократилась до 45%{358}. В 1995 году заместитель госсекретаря Тэлботт (он получил повышение с должности посла по особым поручениям) сообщал, что Соединенные Штаты проводят целенаправленное перераспределение помощи в пользу других республик бывшего Советского Союза, и предсказывал, что около 2/3 всех ассигнований по Закону «О поддержке свободы…» будет направлено в остальные 11 государств СНГ.{359} Отчасти это перераспределение помощи в пользу «нерусских» республик диктовалось стратегическими соображениями укрепления безопасности и независимости Украины и Узбекистана и развития отношений с нефтедобывающими государствами Каспийского региона{360}. В этом же плане оказывалось определенное давление со стороны Конгресса. К 1997 году Украина оказалась самым крупным получателем американской помощи в регионе, занимая третье место после Египта и Израиля в общем перечне получателей американской помощи в мире. Армения стала самым крупным получателем помощи в пересчете на душу населения, в то время как ее заклятому врагу Азербайджану вообще было отказано в помощи в соответствии с пунктом 907 Закона «О поддержке свободы…»[78]. Это распределение не было связано с какими-то стратегическими расчетами, но отражало расстановку внутриполитических сил в США, в первую очередь преференций армянской общины в значимой Калифорнии. К 1998 году Россия получала только 17% ассигнований, выделенных на помощь новым независимым государствам{361}. (В конце концов в Америке нет российского лобби, в отличие от существующих там лобби государств Балтии, Украины и Армении.)
78
Раздел 907 гласит: «В соответствии с данными или любыми другими законами американская помощь… не может предоставляться правительству Азербайджана до тех пор, пока президент США не определит и не информирует Конгресс, что правительство Азербайджана предпринимает явные шаги по прекращению блокады и других форм недружественного применения силы против Армении и Нагорного Карабаха».