Поэтому Варлимонт был вынужден подготовить этот приказ. На него обрушилось бремя принятия решения, что есть «комиссар». Если воспринимать высказанные Гитлером пожелания буквально, приказ о массовых казнях должен применяться к любому, кто получал какие-либо приказы от советского правительства, и к любому, кто проявил хоть малейшую активность в коммунистической партии. Варлимонт действовал осторожно. 12 мая он издал под своим собственным именем документ, который описывался как «предоставление ОКХ инструкций от 30 марта». Следуя смыслу лекции Гитлера, Варлимонт писал, что выявление политического функционера должно представить достаточные основания для казни по приказу любого германского офицера, обладающего дисциплинарными правами. Германский офицер должен посоветоваться с двумя другими военнослужащими вермахта, но только один из них должен иметь офицерское звание. Термин «политический функционер» должен был включать в себя политруков (или заместителей командира по политической подготовке), которые, как считалось, сопровождают все части Красной армии начиная с роты и выше и которые носят военную форму. С другой стороны, «предоставление» содержало в себе предложение, исходившее от Альфреда Розенберга, которое ограничивало определение политического функционера. Розенберг просто внес предложение, чтобы русские чиновники, остававшиеся на своих постах без оказания сопротивления захватчику, не подвергались репрессиям.
На судебном процессе над ОКВ в 1948 г. Варлимонт объяснял, почему он цитировал Розенберга. Он полагал, что на Гитлера произведут впечатление взгляды такого старого партийного лидера. Учитывая оценку, которую Гитлер давал Розенбергу, вызывает большое удивление, что это предложение оказалось в финальном варианте приказа. Но, хотя множество советских местных государственных чиновников были спасены от смерти, определение понятия «комиссар» так и не было найдено. Этот приказ не создал принципов для руководства СС и СД в отборе людей, и он не предполагал никаких контрбалансов их власти, когда она пускалась в ход.
Попытка прояснить вопрос была сделана Рудольфом Леманом, который в качестве юридического эксперта ОКВ уже был занят вторым приказом — освобождающим германского солдата от ответственности за совершенные преступления. Леман получил грубый выговор от Кейтеля. «Господин министериалдиректор, здесь мы ведем речь о юрисдикции. Комиссары не имеют вообще ничего общего с юрисдикцией». Тем не менее именно Леману Варлимонт послал свой окончательный проект приказа о комиссарах, который включал в себя правила казни любым офицером с дисциплинарными полномочиями. Леман главным образом был озабочен тем, чтобы не навлечь на суды вермахта дурную славу, поэтому он вставил последний параграф, который получил одобрение Гитлера. В нем говорилось, что военным судам не должны поручаться «меры, указанные под литерами I и II».
Это совпадало с тем, как Леман справлялся со своим собственным заданием, приказом о юрисдикции, — старание, которое не принесло ему почестей. И еще меньше этот приказ помог сохранению репутации Альфреда Йодля. Хотя, как и все другие, Йодль утверждал, что был возмущен требованиями Гитлера, что он поставил замечания на полях текста Варлимонта. Это было предложение представлять расстрел комиссаров как репрессии. И причиной для репрессий считать войну, которая еще даже не началась. Йодль добавил следующее: «Надо быть готовыми к мести, направленной на [сбитых] немецких летчиков». Таким путем, похоже, можно было избежать риска неповиновения Гитлеру и в то же время «сохранить в чистоте доброе имя вермахта».
Это произошло 12 мая. Без каких-либо изменений по существу бумага Варлимонта была разослана Браухичем как «Приказ от 8 июня», после того как он председательствовал лично на совещании, где вырабатывались правила, по которым советские пленные будут передаваться гестапо. Фразы, которые имеют подпись Браухича, мало чем отличаются от гитлеровских:
«В борьбе с большевизмом нельзя рассчитывать на то, что враг будет действовать в соответствии с принципами гуманности или международного закона. В особенности следует ожидать, что обращение с нашими пленными со стороны политических комиссаров всех типов, являющихся истинными столпами сопротивления, будет жестоким, нечеловеческим и будет диктоваться ненавистью».