Именно модель независимого агентства теоретически является самой оптимальной конструкцией. При twin peaks и, конечно, мегарегуляторе-ЦБ возникает неизбежный конфликт интересов, ведь центральный банк, который в этих моделях получает существенные полномочия, вынужден совмещать денежно-кредитную политику с макронадзором116. Чему в данном случае он должен отдавать приоритет: поддержке национальной валюты и стабильного уровня цен или интересам поднадзорных субъектов? К примеру, если на валютном рынке случается паника и начинается отток денег из банков, должен ли ЦБ поднимать учетную ставку, зная, что это спровоцирует кризис во всем финсекторе117? Это, что называется, «пример из жизни»: Банк России встал перед таким выбором в один «черный вторник» декабря 2014 года. И разрешил ее в пользу ценовой, а не финансовой стабильности, принеся в жертву «слабые» банки и закредитованных брокеров118. Он предпочел одни интересы другим, хотя при наличии независимого финансового агентства теоретически между ними мог быть найден определенный баланс. Коронавирусный кризис проявил ту же склонность нашего Центробанка отдавать приоритет монетарной политике перед мегарегулированием: в 2020-ом он пошел по пути, который избрало большинство ЦБ мира – если и «трогать» учетные ставки, то совсем немного и только в сторону уменьшения. Важно подчеркнуть, что такая идея никак не была привязана к заботе о финсекторе. 2021-ый же демонстрирует его уверенность в том, что ради сдерживания «встрепенувшейся» инфляции можно вновь пожертвовать деловой активностью. Тем не менее, мы ведем речь о кризисах как довольно небольших периодах времени, когда наш регулятор «надевает шляпу» независимого денежно-кредитного управленца и призывает поднадзорных субъектов рассматривать себя именно в таком качестве. Когда кризисы проходят (или в случае России – немного отступают), риск того, что ЦБ в конечном счете будет слишком часто «задвигать» вопрос с инфляцией в угоду поддержания ликвидности финкорпораций, особенно в условиях развивающегося рынка, становится определенно высоким119. Это предположение по сути есть «гипотеза захвата», сформулированная Джозефом Стиглицем в 1971 году. Согласно ей, всякий регулятор в конце концов будет ориентироваться на интересы регулируемых организаций. Формально есть попытки разрешить подобный конфликт интересов, в том числе и в России: некоторые исследователи в связи с этим ссылаются на ст. 4.1 Закона о ЦБ РФ, по факту требующую от Банка России не допускать при реализации полномочий вхождение разных целей его деятельности в противоречие друг с другом, для чего должна быть принята соответствующая политика (норма появилась именно в связи с реформой 2013 года, когда Банк стал мегарегулятором)120. По этому поводу следует констатировать, что ст. 4.1 сейчас трактуется максимально узко – как направленная на недопущение конфликта интересов только у служащих Центробанка, как носящая исключительно антикоррупционный характер121. С таким же успехом поэтому можно говорить о том, что ч. 2 ст. 75 Конституции РФ122, называющая основной функцией ЦБ защиту и обеспечение устойчивости рубля, является той юридической гарантией, которая снимает противоречие между целями денежно-кредитной политики и мегарегулирования. Другой вариант разрешение конфликта – движение в сторону модели независимого ведомства путем выделения мегарегулятора из Центробанка, но оставления их аффилированности друг с другом. Пожалуй, здесь можно сказать только одно: первое впечатление от английской и казахской систем, построенных по такому принципу, остается таким, что здесь всем заправляет ЦБ, а отдельный орган создан просто для удобства и, конечно, не обладает существенной независимостью. И первом впечатление тут самое верное. Если вспомнить борьбу Банка Англии и Управления финансовых услуг, то станет очевидно, что английская конструкция изначально предполагает создание именно «ширмы» для Центробанка, а не отдельного ведомства123. Подчиненность Нацбанка Казахстана Президенту Республики указывает на доминирование принципа целесообразности в организации исполнительной власти, поэтому вопрос о независимости Агентства по регулированию и надзору финансового рынка и финансовых организаций отпадает сам собой. Итак, если органом интегрированного надзора становится «классический» ЦБ или, как в английской twin peaks, из него выделяется часть, сохраняя при этом связь с Банком, то возникает неразрешимый конфликт интересов внутри мегарегулятора – он должен следить одновременно за ценовой (курс национальной валюты) и финансовой (ликвидность финорганизаций) стабильностью. Иногда эти 2 цели взаимодополняют друг друга124, но так бывает далеко не всегда.
116
См.: Бабенкова С. Ю. Указ. соч. С. 163; Буклемишев О. В., Данилов Ю. А., Кокорев Р. А. Указ. соч. С. 68; Masciandaro D. and Romelli D. Central bankers as supervisors: Do crises matter? // European Journal of Political Economy. 2018. Vol. 52. P. 120-140. Поэтому в 2000-ых говорили, что мегарегулятором ЦБ по-хорошему может быть только в странах еврозоны, где монетарная политика передана «наверх», см.: Masciandaro D. and Quintyn M. Op. cit.
117
Савруков А. Ловушка мегарегулятора // Ведомости. 2016. URL: https://www.vedomosti.ru/opinion/articles/2016/09/21/657879-lovushka
118
См.: Деревщикова Е. О. Финансовый кризис 2014-2015 гг.: последствия и перспективы для России // Международный журнал гуманитарных и естественных наук. 2016. № 1. С. 26; Иванов С. Как в конце 2014 года чуть не рухнул фондовый рынок России // Секрет фирмы. 2015. URL: https://secretmag.ru/news/istoriya-dnya-15-12-2015.htm
119
Ивлев В. А. Модели регулирования и надзора в сфере финансового рынка: опыт России и зарубежных стран // Предпринимательское право. Приложение «Право и Бизнес». 2018. № 4. С. 50-55. Справочно-правовая система «КонсультантПлюс».
120
Гузнов А. Г. Указ. соч. С. 177; Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // Справочно-правовая система «Гарант»; Федеральный закон от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков» // Справочно-правовая система «Гарант».
121
См.: Шаповалов М. А., Никифорова С. Т., Слесарев С. А. Комментарий к Федеральному закону от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (постатейный) // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». 2016; Положение Банка России от 7 августа 2015 г. № 484-П «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению служащих Банка России и урегулированию конфликта интересов» // Справочно-правовая система «Гарант».
123
«Ширма» стала почти прозрачной после преобразования в 2016 году Управления пруденциального регулирования, занимавшегося макронадзором, в Комитет со статусом структурного подразделения Банка Англии, организованного как наш Комитет финансового надзора (КФН) – то есть по типу «президиума» всех ответственных лиц, см.: Положение Банка России от 2 августа 2019 г. № КФН-2019 «О Комитете финансового надзора» // Справочно-правовая система «Кодекс». Вряд ли справедливо будет сказать, что, если наделить наш КФН определенной организационной самостоятельностью, доведя его статус до английского аналога, получится создать независимый орган.
124
В первую очередь при «надувании» на финрынках «пузырей», см.: Головнин М. Ю. Создание финансового мегарегулятора и современные подходы к проведению денежно-кредитной политики // Журнал НЭА. 2013. № 3 (19). С. 149-153.