Но вот мы пришли к противоречию. Одобрение махрового патернализма в любой рыночной экономике, в том числе российской, недопустимо. Расширение сферы действия финансового права приводит к такому одобрению. Но расширение необходимо, исходя из нашей сегодняшней национальной специфики, к которой мы вынуждены все время возвращаться как к необходимому ориентиру. Однако эта же специфика не настолько клонится в сторону плановой экономики, чтобы позволяла одобрять патернализм. Как выйти из замкнутого круга? Пожалуй, лучшим решением является «ядерная модель» финансового права, предложенная И. В. Хаменушко. В ядре этого «атома» находится бюджетное право, к нему примыкают налоги (доходы бюджета), расходы и госкредит (если доходов на расходы не хватило). Но есть еще дальняя периферия. Право финсектора – это «электрончик», летающий вдалеке от «ядра». На него распространяются все правила, он входит в этот «атом», но одновременно стоит случиться ряду событий, в результате которых он потеряет свою энергию (смена политико-экономического курса, которая сделает ЦБ менее надежным мегарегулятором, чем независимое агентство), и «электрон» смело перейдет в другой «атом» под названием административное право, а, возможно, параллельно с дерегулированием произойдет кодификация профильных норм и можно будет говорить о публичном порядке частного права. Притянуть к «ядру» «электрон» может только невероятная энергия национализации финсектора.
Итак, нормы, регулирующие финансовые рынки, должны сегодня в России относиться к финансовому праву. Контроль за их исполнением должен быть признан видом финансового контроля156. Этот вывод «не работает» для стран, отличающихся по состоянию финрынка и концепции мегарегулятора, от нашей. Там должен быть применен свой метод регулирования, который может привести к отнесению соответствующего массива норм к административному или гражданскому праву.
§ 3. Цели и принципы вмешательства
Несмотря на то, что у нас нет единого закона о финансовом рынке, в котором можно было бы описать глобальные цели и принципы вмешательства в него157, первые относительно полно урегулированы в Законе о ЦБ и Основных направлениях развития финсектора. Согласно ст. 3 Закона целями деятельности Банка России являются: 1) забота о рубле; и 2) развитие и стабильность банковской, национальной платежной систем и остального финансового рынка. Надо сказать, что выделенные цели взаимосвязаны: по сути приоритет денежно-кредитной политики над мегарегулированием черпается Центробанком из уверенности в том, что финсектор должен обеспечивать государству в первую очередь стабильность национальной валюты. Исходя из сегодняшней практики, иерархию целей можно обозначить как: 1) обеспечение устойчивости рубля; 2) стабильность финрынков; 3) их развитие. В ст. 76.1 эти цели дополняются еще одной – 4) защитой прав инвесторов и иных потребителей финуслуг, а достижение стабильности связывается с риск-ориентированным подходом. Направления развития на 2019-2021 гг. вводят еще 3 цели: 5) обеспечение справедливой конкуренции, 6) укрепление доверия и 7) доступность предоставляемых услуг. При этом повышение уровня финансовой грамотности, улучшение корпоративного управления, оптимизация регуляторной нагрузки, «цифровизация» и международное сотрудничество, выделенные в качестве направлений развития фининдустрии в 2016-2018 гг., с 2019 года стали восприниматься регулятором скорее не как цели, на которые он должен ориентироваться, а как вид проводимых им мероприятий. Пожалуй, это верный подход – чем меньше количество и больше качество ориентиров, тем они более пригодны в качестве таковых. 7 «собранных» из разных актов целей полностью соответствуют достижениям международной мысли в этой области158, и все они разнородны и своеобразны до такой степени, что пока одни взаимодополняют другие (так, без защиты прав потребителей не достигнуть их доверия159), то третьи могут вступать в неразрешимое противоречие (так, «режим» финансовой стабильности мешает смелым предприятиям и, как следствие, быстрому росту рынка). Приходится расставлять приоритеты. Наша модель мегарегулятора предполагает обеспечение конкуренции в последнюю очередь, это не самоцель; развитие рынка, подчиненное требованию стабильности, пытается быть взаимосвязанным с достижением достаточного уровня доступности капитала и услуг. Это похвальное стремление, но в «тисках» требований стабильности здесь можно достигнуть лишь ограниченных успехов, да и то, если сильно постараться160. Тем не менее, все меры регулирования, контроля и надзора должны служить достижению какой-либо из обозначенных целей и, если и противоречить иным, то только тем, что в иерархии стоят ниже.
157
См., напр.: ст. 3-6 вступления и ст. 1B, 2B-2C, 3B основного текста Закона о финансовых услугах и рынках Великобритании, Financial Services and Markets Act // Legislation. URL: https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2000/8/contents.
158
Giorgio Di G., Noia Di C. and Piatti L. Financial Market Regulation: The Case of Italy and a Proposal for the Euro Area. Philadelphia, 2000. Center for Financial Institutions Working Papers № 00-24. P. 6-7.
159
Wymeersh E. Financial regulation: its objectives and their implementation in the European Union // EBI Working Paper Series. 2019. No. 36. P. 1.