Что касается принципов, то здесь мы ориентируемся на международные рекомендации и применение их на практике без придания им формально-юридической силы161. С одной стороны, формулировать исчерпывающий перечень принципов в законе или хотя бы программном документе нет особого смысла, если у вас есть авторитетные международные формулировки, которые вам придется просто переписать (повторяя в случае нашего Закона о ЦБ еще и их воплощение в конкретных полномочиях мегарегулятора), а если вы начнете придумывать что-то свое, то неизбежно получите скорее преломление общеправовых принципов, чем специфичные основы, так как последние вы уже полностью «списали» с международной практики162. С другой – когда речь идет о публичном праве, четко и полно, в разумном количестве, на легальном уровне закрепленные и приспособленные к реальной действительности принципы есть большое достижение юридической техники. Впрочем, само по себе это не может признаваться достаточным поводом реформирования нашего законодательства.
Хотя единого международного документа по поводу принципов регулирования финсектора нет, Базельский комитет по банковскому надзору, Международная организация комиссий ценных бумаг и Международная ассоциация органов страхового надзора проводили сравнение своих рекомендаций и нашли немало общего. Необходимо признать, что это справедливо и для Принципов надзора за частными пенсиями, разработанных Международной организацией органов надзора за пенсионными накоплениями, и для Ключевых принципов для системно значимых платежных систем международного Комитета по платежам и рыночной инфраструктуре. В этих документах при формулировании принципов начинают с того, что надзор должен быть эффективным и всякий иной принцип вводится именно с этой целью. На первом месте сразу после эффективности заслуженно стоит принцип обозначения четких целей регулирования и наделения регулятора всеми необходимыми для их достижения полномочиями, начиная с лицензирования и кончая применением мер принуждения по итогам документальной и инвентаризационной проверок, и широкой дискрецией в их применении, в том числе через установление собственных общеобязательных правил163. Крепко связан с этим принцип независимости, открытости в предоставлении информации как внутри страны, так и за рубежом, профессиональности и обеспеченности регулятора ресурсами – широкие полномочия предполагают широкую ответственность. Когда же речь начинает идти о конкретных регуляторных мерах, то наиболее востребованным оказывается риск-ориентированный подход, на чем строится соответствующий принцип: надзорный орган должен уделять особое внимание консолидированным группам поднадзорных субъектов, участникам рынка, с которыми в прошлом уже были проблемы, а остальным – путем установления требований оценки рисков для конкретных видов деятельности. Эти 4 обобщенных принципа, которые, казалось бы, очевидны, но на самом деле характеризуют определенный этап развития международного регулирования – усиление вмешательства и отход от идеи косвенного влияния на свободных экономических агентов в пользу прямых мер воздействия, Россия обязалась соблюдать, дав разрешение ЦБ РФ стать участником соответствующих организаций, и они столь же важны и непринебрежимы при осуществлении интегрированного надзора, как и его цели164.
161
В ст. 70 Договора о Евразийском экономическом союзе (// Справочно-правовая система «КонсультантПлюс») под заголовком «Цели и принципы регулирования финансовых рынков» фактически нет ни того, ни другого, а просто перечисляется набор мер регуляторной интеграции. Во внутрироссийском законодательстве, впрочем, нет норм даже с таким «ложным» именем.
162
Таковы принципы соразмерности ограничения прав, ответственности потребителей за свои свободные решения, законности, применения разных мер к разным регулируемым субъектам, закрепленные в ст. 3B Закона о финансовых услугах и рынках Великобритании. Ср. французский опыт, который повторяет наш – формулируются цели, но не принципы деятельности – ст. L141-1 – L141-9 Денежно-финансового кодекса.
163
По сути речь идет о предоставлении регулятору широкого права по применению метода кнута и пряника, то есть стимулов и ограничений, см.: Stiglitz J. Principles of Financial Regulation: A Dynamic Portfolio Approach // The World Bank Research Observer. 2001. Vol. 16. No. 1. P. 3-7. Так, 13-ый Основной принцип страхования по сути требует от органа страхового надзора стимулировать перестрахование, в то время как 6-ой Основополагающий принцип эффективного банковского надзора устанавливает необходимость регулятора проверять сделки по отчуждению долей в капиталах банков и при необходимости давать согласие на них.