Глава 4. Осуществление вмешательства в финансовый рынок
§ 1. Система регулятивных и контрольных мер
В нашей доктрине пока не предпринималось попытки обобщить абсолютно все предпринимаемые мегарегулятором меры государственного вмешательства в финрынки в определенную систему. В зарубежной литературе таковые были, но они носили и продолжают носить характер скорее абстрактного обобщения, на котором не нужно долго останавливаться и логической выверенности которого не нужно посвящать много времени165. Пожалуй, такой подход оправдан, в том числе и для российской юриспруденции в связи с тем, что в обозримом будущем кодификация права финансовых рынков не планируется, а зачем придумывать новые теоретические проблемы, когда и практических хватает? Однако в данной работе есть возможность попытаться обобщить «арсенал» используемых ЦБ мер госрегулирования, и почему бы этого не сделать?
Надо сказать для начала, что существует регулирование и существует контроль – 2 разных понятия с очевидными различиями (при регулировании устанавливаются правила, при контроле – проверяют, как те соблюдаются)166. При этом в разных сегментах финансового рынка второе по традиции может называться или собственно контролем (например, валютным), или надзором (банковским, страховым). Разграничить их по принципу «слабого» и «сильного» вмешательства не представляется возможным, так как очевидно, что, скажем, банковский надзор намного сильнее затрагивает свободу воли хозяйствующих субъектов и намного более близко «подбирается» к разным аспектам их экономической деятельности, чем валютный контроль. Однако подобный принцип разграничения распространен во всех отраслях права167 и, конечно, необходимо держать в уме, что степень вмешательства в разные финансовые рынки и их части априори различна, так как, как мы знаем, государство «дарует» некоторым сферам типа валютного рынка или рынка драгоценных металлов существенную свободу по причине того, что просто физически не может их контролировать. Одновременно, скажем, не слишком распространенные кооперативные формы кредитования явно не требуют контроля в его «чистом» теоретическом смысле, а банки не могут быть оставлены лишь под надзором ЦБ.
Регулятивные меры можно разделить на экономические и юридические. В наличии экономических мер проявляется особенность той модели мегарегулятора, при которой им становится центробанк, – тот, применяя инструменты денежно-кредитной политики, должен учитывать неизбежное влияние этого шага на поднадзорные субъекты и не только при кризисах, но и каждый раз, когда он становится на позицию равного с последними и пытается стимулировать их и остальных игроков к поведению, направленному на укрепление национальной валюты. Здесь не ставится вопрос о том, что ему важнее – стабильность валюты или рост финсектора (что уже было обсуждено) – речь идет о неизбежном влиянии монетарных практик на мегарегулирование в узком смысле слова, то есть через прямые юридические средства168. Однако само по себе введение в классификацию такого вида регулятивных мер, как экономические, позволяет также говорить сразу о многих ситуациях, когда ЦБ РФ заключает гражданско-правовые сделки на открытом рынке с целью поддержать конкретно банки, брокеров, страховые организации и т.д.169 Юридическое регулирование взаимосвязано с контролем и вместе они делятся на институциональное и функциональное. Здесь особенность заключается в том, что на валютном рынке и рынке драгоценных металлов нет специальных лицензируемых субъектов деятельности, под валютные ограничения и валютный контроль, к примеру, попадают все, кто владеет валютными ценностями, поэтому требуются категория резидентства, агенты контроля, на которые можно возложить дополнительную ответственность, а всеобщая обязанность соблюдать определенные нормативы обеспечения рисков по сделкам с валютой или драгметаллами может восприниматься только как уже невозможный шаг назад к монополии. В результате, применяются функциональные меры, когда регулируются и контролируются сделки, а не субъекты. Противоположную ситуацию мы видим на кредитном, страховом рынках, рынках ценных бумаг и платежей, где существует процедура допуска на него. Там нет необходимости работать с максимально неограниченным кругом лиц, таким как население всей страны, а значит, могут быть введены конкретные требования к каждому игроку – как он должен быть создан, как должен функционировать, как может быть реорганизован или ликвидирован, то есть применяется институциональный подход. Институциональные меры могут быть в свою очередь разделены на пруденциальные, связанные с пруденциальными, непруденциальные и иные.
165
Nobel P. Op. cit. Нобель в п. 51-65 § 1 своей книги называет «триаду» регулирования финрынка: системная защита (защита от рисков, угрожающих всему сектору, в частности, рисков, исходящих от финансовых конгломератов, или рисков, затрагивающих инфраструктуры каждого из сегментов финсектора), такая защита по сути является макропруденциальным надзором, «обычный» пруденциальный надзор и «правила поведения», направленные на защиту прав потребителя, контрагента через, как минимум, правило «знай своего клиента» (получи всю необходимую информацию о нем) и открытость информации профучастника для самого клиента. Однако в п. 6 § 17 в качестве инструментов регулирования он уже называет ПОД/ФТ, лицензирование, «информационный менеджмент», кодексы деловой этики и стандарты, никак не соотнося их с ранее выработанной классификацией.
166
Экономисты их не различают, см.: Абрамов А., Радыгин А., Чернова М. Регулирование финансовых рынков: модели, эволюция, эффективность // Вопросы экономики. 2014. № 2. С. 33-49. Это также вполне оправданно с той точки зрения, что под моделью интегрированного надзора в мировой экономической мысли понимается как контроль за исполнением существующих правил, так и введение новых (что, как мы видели, является международно-признанным принципом деятельности надзорных органов). В данной, юридической, работе разумно их разграничивать.
168
См.: Исмаилов И. Ш. Пруденциальное регулирование банковской деятельности. С. 31-33; Хаменушко И. В. Валютное регулирование в Российской Федерации: правила, контроль, ответственность. С. 21.
169
То есть говорить о косвенных мерах госрегулирования так, как о них говорят экономисты – максимально широко, см.: Платонова И. Н. Указ. соч. С. 70-71.