§ 5. Меры воздействия и ответственности
Понятие «меры воздействия», изначально применявшееся только в отношении кредитных организаций, как обобщенное наименование всех действий, которые мегарегулятор вправе произвести по итогам своего надзора и контроля в отношении финансовых организаций, окончательно устоялось к 2020 году, когда ЦБ РФ объявил, что в течение полугода-года не будет применять меры воздействия за пруденциальные и связанные с ними (в первую очередь связанные со сроками осуществления действий и операций и передачи информации) нарушения292. Они охватывают не только меры ответственности в строгом юридическом смысле, то есть не всегда характеризуются определенными санкциями, а могут быть направлены также на предупреждение или пресечение. С другой стороны, ответственность выходит за пределы воздействия, так как, скажем, меры административной ответственности, хотя они и накладываются на финорги Центробанком293, его «мерами воздействия» не считаются. Таким образом, если очерчивать круг тех способов, с помощью которых мегарегулятор может принудить исполнять установленные правила при обнаружении во время надзора их нарушения, то получится 2 пересекающегося множества – меры воздействия и ответственности. И это важно не с юридико-теоретической точки зрения, а вполне из практических соображений: игроки финсектора, идя на правонарушение, как бы проплывают между Сциллой и Харибдой – жесткими с точки зрения ограничения деятельности мерами воздействия и болезненной (особенно для «нижних этажей» финансового рынка, да и для «верхних» бывает – когда нарушений много) с имущественной точки зрения административной ответственностью. Привилегия избежать «Харибду» сегодня фактически предоставлена кредитным организациям, правда, неизвестно, насколько это можно назвать привилегией. Ну а у остальных есть шанс попасть как в ту, так и в иную прекрасную компанию294.
У ЦБ нет свободы в установлении применяемых мер воздействия – «арсеналы» предусмотрены профильными законами, и вряд ли может быть иначе, ведь в соответствии с принципом разумно широкой дискреции мегарегулятора порядок выбора из них и их применения определен лишь в пределах необходимости – для того, чтобы финансовый бизнес окончательно не превращался в слугу государства: предустанавливается, что наиболее серьезные меры применимы лишь за нарушение пруденции, но так как та учитывает вообще-то всю деятельность компании, то основания часто получаются весьма размытыми, также указывается, что радикальное принуждение не может быть применено без неоднократности нарушения. Если подходить к вопросу систематизации мер воздействия так же, как к надзору, то есть стараться максимально их обобщить, то получится, что главным образом к ним относятся: 1) направление предписания об устранении нарушения (может заменяться устным требованием); 2) ограничение операций определенным размером или видом; 3) взыскание штрафа, но не в административном порядке – его размер устанавливается от какой-либо пруденциальной величины или в твердой сумме; 4) отставка должностных лиц финорга; 5) вывод с рынка – отзыв лицензии или исключение из реестра295.
В Кодексе об административных правонарушениях (КоАП) имеется отдельная глава 15, объектом правонарушений в которой являются финансы, поэтому логично, что специализированные составы проступков финансовых компаний сосредоточены именно здесь296. За все из них предусмотрено только одно административное наказание – штраф, а вот противоправные деяния разные: для страховщиков и МФО они в большей степени связаны с «поведенческими» правилами – навязыванием услуг или «выбиванием» долгом, для участников рынка ценных бумаг, напротив, на первом месте стоит нарушение пруденции (при этом не исключается bis in idem, то есть одновременное наложение административного взыскания и меры воздействия)297. В функциональном регулировании меры воздействия по определению невозможны, но тут возникает другая проблема – законодатель не видит различий между положением ЦБ на валютном рынке и рынке драгоценных металлов, поэтому, видимо, считает, что, будучи органом валютного регулирования и контроля, мегарегулятор не вправе самостоятельно привлекать кого-либо к административной ответственности так же, как вряд ли есть резон предоставлять ему такую функцию в отношении «металлических» операций, так как он всегда может применять к единственно поднадзорным ему в этой сфере кредорганизациям воздействие. В результате, ни ст. 15.25, ни ст. 15.47-15.48 к нему отношения не имеют.
292
В 2014 году в Центробанке сочли, что экономических мер и регуляторных послаблений достаточно для обеспечения устойчивости российского финсектора, поэтому вопрос о моратории на меры воздействия не ставился.
293
Ст. 23.74 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // Справочно-правовая система «Гарант».
295
См.: ст. 74, 76.9-3 Закона о банках и банковской деятельности; ст. 34 Закона о НПС; ст. 7, 14 Закона о микрофинансовой деятельности и МФО; ст. 7.2, 34.1 Закона о НПФ; ст. 32.5-1, 32.6 Закона об организации страхового дела; ст. 44 Закона о РЦБ.
296
Тем не менее, конечно, нельзя забывать про ч. 9 ст. 19.5 КоАП, по которой за неисполнение предписаний Банка России предусмотрен штраф от 500 до 700 тыс. руб.