Продолжая тем не менее считать необходимым дружное сотрудничество общественных сил с правительственными, он решил наладить его сначала, так сказать, снизу. Именно с этой целью проектировал он местную губернскую реформу, имевшую захватить не только правительственные учреждения, но и земское и городское самоуправление. При этом он отнюдь не имел в виду сузить круг избирателей общественных самоуправлений и сократить сферу их деятельности, но определенно желал связать их работу с деятельностью агентов власти. Работа общественных деятелей должна была быть именно сотрудничеством с представителями власти государственной, причем последнее слово имелось в виду предоставить во многих случаях последним.
В сущности, Плеве хотел применить в России французскую систему, где органы местного самоуправления тесно сплетены с местной администрацией, где префект не только участвует в департаментских собраниях избранных населением советников (наших губернских земских собраниях), но еще утверждает все отдельные статьи расходов общин, на которые распределена вся Франция, если эти расходы в отдельности превышают 300 франков, так как по французскому закону община почитается малолетней (la commune est mineure)[204], и где город Париж, единственная община во Франции, имеющая особое устройство, имеет не выборного, а назначенного правительством главу.
Упускал при этом из виду Плеве два существенных обстоятельства, а именно то, что правительственная власть во Франции является сама порождением той же общественности, а во-вторых, и это главное, что она находится под постоянным, гласным и бдительным надзором организованного и весьма развитого общественного мнения. При этих условиях агенты власти во Франции не только не злоупотребляют предоставленным им правом veto и инициативой в делах местного самоуправления, а, наоборот, неохотно им пользуются, что даже вызывает иногда нарекание на них со стороны общественности.
Если бы система, предложенная Плеве, была применена при самом введении у нас земского и нового, утвержденного в 1870 г. городского самоуправления, она, вероятно, предотвратила бы тот антагонизм, который постепенно установился между многими представителями власти и органами местного самоуправления. Не создались бы, быть может, те два лагеря, которые Кривошеин метко охарактеризовал словами «мы» и «они». Но в начале XX в., после почти сорокалетнего самостоятельного существования земских и городских общественных самоуправлений, сплести их с органами правительственной власти в один общий, совместно и дружно работающий организм не было возможности. Против такого изменения характера деятельности органов местного самоуправления восстали бы самые консервативные, самые ретроградные земские люди.