В конце концов дело дошло до того, что президент Вильсон заперся в кабинете с Ллойд Джорджем и Клемансо, поставил часового с ружьем, который должен был преградить доступ экспертам, дипломатам, уполномоченным и даже членам американской делегации.
Я не утверждаю, что подобного рода тайна не была нужна. Я только отмечаю, что она была беспримерна. Это доказывает, что главный апостол открытой дипломатии нашел, когда теорию пришлось применить на практике, что открытые переговоры абсолютно неприемлемы. Это показывает всю ложность положения, в которое поставил себя президент Вильсон (даровитый и во многих отношениях благородный человек) тем, что в январе 1918 г. не смог предусмотреть глубокой разницы, существующей между «открытыми договорами» и «открытым» путем, которым они могут быть достигнуты, т. е. между политикой и переговорами.
Рядовой гражданин демократических стран разделял эти иллюзии. Он не заметил, что в результате Парижской конференции и договоров, которые были тогда заключены, а также в результате установившейся практики он достиг именно того, чего хотел, т. е. контроля над внешней политикой. Каким образом эта цель была достигнута?
До 1914 г. не все понимали, что даже в странах со старинными представительными учреждениями [парламентами] контроль над внешней политикой не находился в руках выбранных представителей народа. Условия франко-русского союза[39], например, не были известны ни русскому, ни французскому народам, хотя могли наступить условия, при которых эти народы обязаны были воевать или нарушить данное слово. Точный характер Тройственного союза[40] был скрыт от народов Германии, Австрии и Италии, хотя этот союз втянул Германию в войну. И даже такой убежденный либерал, как лорд Грей, не считал зазорным вступать в соглашение и давать обещания, о которых ничего не было известно не только стране или парламенту, но даже большинству кабинета.
Поняв, что таким образом они оказались связанными обязательствами без их на то согласия, демократии решили, что это не должно иметь места в будущем. Два важных шага были предприняты, чтобы помешать повторению подобного рода случаев. По так как публика не разбиралась в понятиях «секретная дипломатия» и «открытое обсуждение», она не заметила, какую революцию эти два мероприятия произвели с точки зрения демократического контроля.
Первым мероприятием было условие, внесенное в статью 18 устава Лиги наций, а именно: «Каждый международный договор, заключенный любым членом Лиги, должен быть зарегистрирован в секретариате Лиги и, по мере возможности, немедленно им опубликован. Ни один договор или международное обязательство не вступает в силу до момента регистрации».
Если бы все державы были членами Лиги наций или оставались таковыми, это условие положило бы конец всем тайным договорам и всей тайной внешней политике, которая могла бы втянуть народы в войну без их на то согласия. К несчастью, ряд стран не вошел в Лигу наций, а некоторые ушли из нее. Эти страны имеют право заключать между собой тайные договоры. Но народы стран, состоящих членами Лига, имеют гарантию того, что любой тайный договор, заключенный их правительствами, не имеет законной силы до момента опубликования, и они, таким образом, ограждены от повторения ситуации, существовавшей в 1914 г.
Второй шаг, предпринятый для обеспечения демократического контроля над внешней политикой, это — изменение (однако только в демократических странах) прежней теории и практики ратификации. Под ратификацией понимается окончательное утверждение верховной властью страны договоров, заключенных ее представителями.
До 1918 г. ратификация была почти пустой формальностью. Правительство, имевшее в данное время большинство в парламенте, предоставляло своим послам или лицам, ведущим переговоры, полноту власти подписать тот или иной договор, снабдив их инструкциями о целях, которые должны быть достигнуты, об уступках, которые могут быть, если возникнет необходимость, сделаны. Если лицо, ведущее переговоры, честно выполнило инструкции, договор, который оно подписало, ратифицировался без каких-либо проволочек. Могли иногда возникнуть (как это имело место при обсуждении англо-русской конвенции 1907 г.[41]) дебаты и даже острая критика условий договора. Но во всех, по крайней мере европейских, странах правительство считало себя морально связанным подписями своих уполномоченных. Непризнание этой подписи, или, другими словами, отказ в ратификации, рассматривалось бы как вотум недоверия и вызвало бы отставку кабинета. Сверх того, до 1919 г. такие действия европейской державы рассматривались как отказ от принятых обязательств и нарушение принципов «европейского концерта».
39
Франко-русский союз был заключен в 1891–1893 гг. в противовес Тройственному союзу. Стороны обязывались оказать взаимную поддержку в случае нападения Германии или Италии (поддержанной Германией) на Францию или нападения Германии или Австрии (поддержанной Германией) на Россию. Договор держался в секрете и был опубликован только советским правительством в 1918 г.
40
Тройственный союз — союз Германии, Австрии и Италии. В 1879 г. был заключен союз между Германией и Австрией. В 1882 г. к нему присоединилась Италия. Он был возобновлен в 1887 г. и неоднократно возобновлялся вплоть до 1913 г. В 1915 г. Италия вышла из союза, вступив в войну на стороне Англии и Франции.
41
Англо-русское соглашение 1907 г. состояло в разделе сфер влияния в Персии (Иран), превращало Афганистан в монопольную английскую сферу влияния, признавало сюзеренитет Китая над Тибетом и право английских коммерческих агентов сноситься непосредственно с Тибетом.