Третья опасность — это опасность промедления. Абсолютный монарх или диктатор может установить политику и выполнить ее в течение нескольких часов. Демократическое правительство должно ждать, пока общественное мнение освоится со своими собственными заключениями. Правда, эти выводы обычно более толковы и устойчивы, чем сумасбродные решения владык, но месяцы, которые тратятся на выяснение общественного мнения, часто являются роковыми в политике.
Большой промежуток между временем, когда высказались специалисты, и временем, когда дал согласие избиратель, является минусом для всех форм демократической дипломатии. Возьмем яркий пример. В январе 1919 г. специалисты-финансисты убедили Ллойд Джорджа, что получение с Германии таких крупных платежей, которые приведут к банкротству наших лучших покупателей и внесут замешательство во всю систему международных расчетов, повредит нашим интересам, но потребовалось 18 месяцев, чтобы избиратели Англии и палата общин пришли к такому же заключению. Французскому же общественному мнению для уразумения этого факта потребовалось пять лет. За это время мелкая буржуазия Германии была превращена в нищих и доведена до отчаяния, последствия чего мы с прискорбием наблюдаем теперь.
Четвертая опасность, которая подстерегает демократическую дипломатию, это — отсутствие точности. Неопределенность и расплывчатость демократической политики представляет собой ее самый большой недостаток. Дело не только в неопределенности, которая возникает в результате безответственного отношения суверенной демократии к принятым обязательствам, но в тенденции всех демократий (и особенно англо-саксонских) оказывать предпочтение неясным и успокоительным формулировкам перед точными и обязывающими. Эффективность дипломатии зависит от ее убедительности и уверенности, которую она внушает, но если политика уклоняется от обязательств, то и обслуживающая ее дипломатия будет неопределенной. В итоге часто бывает, что демократические правительства делают свои заявления по вопросам политики туманным и двусмысленным языком и создают трудности, которых они хотели бы избежать.
Неточность — не единственное искушение, которому подвержен демократический государственный деятель или дипломат. Чтобы его политика пользовалась успехом у рядовых граждан, он готов подчеркнуть эмоциональную, драматическую и моральную сторону вопроса и скрыть практическую сторону. В некоторых крайних случаях это ведет к лицемерию. Защищая жизненные национальные интересы, он уверяет, что защищает какую-то абстрактную идею. Этому искушению легко поддаются британские государственные деятели.
Вышеперечисленные соображения касались, главным образом, изменений в дипломатической теории в результате демократического контроля внешней политики. Новые проблемы возникли и в дипломатической практике.
Первая проблема — это гласность, так как суверенная демократия должна быть в курсе дел. Печатным станком как союзником дипломатии пользовались еще во времена Свифта и Утрехтского мира[49]. Каннинг и Пальмерстон, как мы это уже видели, глубоко верили в просвещенное общественное мнение. Во второй половине XIX века велико было влияние газет типа «Times». Кавур в Италии и Бисмарк в Германии больше использовали газеты для тайной дипломатии, чем для явной. Бисмарк не гнушался сам фабриковать письма и статьи, которые должны были служить его политике.
В настоящее время дело обстоит иначе. В государствах недемократических пресса служит целям пропаганды. В демократических странах она употребляется для информации и воспитания. Однако удовлетворительное согласование прав и нужд печати с требованиями осторожности должно быть еще найдено. В Великобритании, где пресса обладает чувством ответственности и независимости, эта проблема не стоит остро. В других странах, где пресса может быть продажна и часто сенсационна, гласность оказалась не другом, а врагом разумной дипломатии.
В довоенной Европе вопрос о гласности разрешался дипломатами по-разному. Теперь, как и раньше на континенте, министр иностранных дел или министерство покровительствуют определенным газетам или агентствам. Они вежливо называются «инспирированной», а менее вежливо «рептильной» печатью. В Великобритании принято было делать довольно туманное различие между «ответственными» и «безответственными» газетами. К последней категории причислялись газеты и журналы, не слишком благожелательно относящиеся к правительству. С появлением демократической дипломатии система фаворитизма стала невозможной, и даже Даунинг-стрит организовал отдел печати.
49
Утрехтский мир 1713 г. закончил «войну за испанское наследство», т. е. за испанский престол, в которой участвовал ряд стран. Несмотря на то, что мир был выгоден Англии (она получила Гибралтар, французские колонии на берегу Гудзонова залива и др.), партия вигов (впоследствии либералы), отстаивавшая активную внешнюю политику, выступала с резкой критикой договора, который заключили тори (впоследствии консерваторы), стоявшие тогда у власти. Свифт был торием.