С половины XV века, когда Московское великое княжество выросло в великорусское государство, так просто управляться стало нельзя; становилось нужным позаботиться и о населении, с которого наместники и волостели могли иначе собирать, сколько хотели. Тогда прежде всего запретили наместникам собирать дань натурой и установили денежный оброк, который народ должен был им выплачивать. Указали, кому и как люди могут жаловаться на злоупотребления наместников, а затем самый суд наместников был ограничен. При Иване III было запрещено наместникам и волостелям судить без сотского, старост и лучших людей. Василий III дозволил новгородцам выбрать со всех улиц 48 целовальников, которые, чередуясь почетверо каждый месяц, присутствовали на суде при тиунах.
При Иване IV Грозном были постепенно отменены должности наместников и волостелей. В одной жалованной грамоте царя Ивана Грозного говорится: «Прежде мы, жалуя наших бояр, князей и детей боярских, давали им в кормление города и уезды, но мы постоянно получали челобитные, что наши наместники и волостели, сверх нашего жалования, чинят продажи и убытки великие, от чего наши села и деревни приходят в запустение и оброки платятся не сполна. А наши наместники и волостели жаловались на посадских и волостных людей, что они им под суд не даются, не платят им кормов, а от этого между ними постоянные тяжбы и поклепы великие. Вследствие этого мы, желая народ освободить от всяких продаж и убытков, наместников, волостелей и праветчиков отставили, а вместо сборов на них мы приказали пооброчить волости деньгами».
Городам и волостям велено было вместо наместников и волостелей выбрать излюбленных старост, «которых люди меж собою излюбят и выберут всей землей», которые умели бы и рассудить правду бескорыстно и скоро и верно бы собирали оброк для доставления в царскую казну.
Выборным же людям было поручено наблюдение за порядком и безопасностью в городе и уезде. Для отбывания этой общественной службы жители уезда выбирали губного старосту (губа – округ). Весь уезд разделялся на сотни, полусотни и десятки с выборными полицейскими чинами – сотскими, пятидесятскими и десятскими во главе. Это все были прямые подчиненные губного старосты и его ближайших советников, тоже выборных – губных целовальников. Губной староста отвечал за безопасность и спокойствие в уезде. Он ловил преступников, предупреждал нападения разбойников, имел право казнить лихих людей, схваченных на месте преступления. Избиратели не только выбирали губных старост с их подчиненными, но и отвечали за них: если в округе совершался разбой или грабеж и преступники успевали скрыться, то все обыватели должны были уплачивать по раскладке, с кого сколько придется, в двойном размере иски пострадавших.
Таким образом избранным властям поручались дела чисто государственные, а население, избравшее этих чиновников, отвечало за их исправность. Управление устроено было точно так же, как сбор казенных пошлин и налогов: правительство, вместо того чтобы назначать своих чиновников, поручило все управление каждым уездом и городом избранным из местных жителей на их сходках земским старостам. Как там за верность сбора, так здесь за точность и верность службы избранные отвечали своим имуществом и спинами, а если нельзя было получить с них, то недобор и штрафы взыскивались с тех, кто выбрал нерадивых или неисполнительных чиновников.
Эти избранные местным населением чиновники должны были так же ведать «государево дело», как его ведали прежние наместники и волостели.
Замена наместников и волостелей земскими старостами совершалась по просьбе самих «всеуездных» людей, но не все уезды воспользовались новым устройством, тем более что за позволение выбирать себе свое местное начальство города и уезды должны были платить новый оброк «за наместничей корм», который шел на жалованье служилым людям в добавку к земельным дачам.
Во многих городах, особенно пограничных, выбор местного начальства мог и не состояться по случаю военного положения этих городов и уездов и малого числа невоенных жителей. В таких городах и уездах все управление сосредоточивалось в руках воевод, военных начальников гарнизона.
Когда настали тяжелые годы Смутного времени, то шайки и отряды неприятелей – поляков, шведов, казаков, сторонников различных самозванцев – рассеялись по всей земле, и не стало тогда ни одного города, которому не угрожало бы неприятельское нападение.
Во всех городах пришлось завести военную охрану, везде появились воеводы. В царствование царя Михаила Федоровича шла деятельная очистка страны от последних шаек различного бунтовавшего, воевавшего и грабившего мирное население люда. Эта война с остатками Смуты и заставила держать в городах, даже внутренних, военные отряды под начальством воевод. При царе Михаиле Федоровиче воеводы были назначены в 33 городах, в которых их прежде не было.