Приказы, как правительственные учреждения, создались в московское время, когда образовались государство и правительство, и возникли из учреждений, хорошо известных удельному времени.
Удельный князь, хозяин своего княжения-удела, всякий раз, когда в его хозяйстве возникало дело, которого он сам почему-либо не хотел или не мог решить, приказывал разобраться в этом деле одному из своих бояр. Такие дела могли быть временные, например, разбор жалобы какого-нибудь монастыря на соседних крестьян, запахавших монастырскую землю, но бывали дела и более длительного характера, например, правильный сбор княжеской дани во всем княжении или устройство выгодного хозяйства в бортяных княжеских лесах.
При таких более или менее постоянных приказах невольно складывался известный распорядок внутреннего устройства. Боярину, которому князь приказывал наладить сбор даней, приходилось набирать себе помощников, письменных людей, которые умели бы переписать данщиков, составить отчетность, вести переписку с людьми, разосланными во все стороны княжения для составления списка данщиков, и т. п. Около такого боярина, которому было приказано поручение сложное и требовавшее много времени для своего выполнения, таким образом невольно составлялся штат лиц, работающих над этим делом.
Грамотные люди в то время встречались чаще среди служителей и причетников церкви. В приходах всю письменную часть, какая была, вел тогда дьячок, дьяк. Служители по письменной части при дворе удельного князя были тоже из дьяков его придворной церкви, а потому это название перешло и на всех, кто служил пером при князе. Дьяк, начальник письменной части при удельном князе, становился тем более важным лицом, чем более развивалась в управлении княжеством письменная деятельность. Одному дьяку часто нельзя было справиться со всем делом, тогда ему давали помощников, подчиненных ему – подьяков или подьячих.
В больших удельных княжествах, удельных великих княжениях, конечно, скоро образовался такой круг однородных дел, которые возникали одно за другим, так что получалось известное постоянство их. Таковы, например, были дела судебные. Если преступления и споры об имуществе в каком-нибудь небольшом удельном княжестве – Бохтюжском или Андожском – были редки, по малочисленности населения и скромным размерам княжества, и могли быть разрешаемы, как только возникали, оставляя правительству долгий промежуток между отдельными случаями, то в больших удельных великих княжениях – Тверском, Рязанском, Московском – перерывов по неимению дел, например, в суде или ведомстве наделения землей подряжавшихся на службу к князю, не могло быть. Нельзя было также прерывать, то прекращая, то возобновляя ее, такую деятельность, как устройство военной силы или сбора дани. Мелкий удельный князь о войске мог не заботиться, потому что его у него не было и не могло набраться, а тверскому великому князю одно соседство с Литвой и Москвой не позволяло прервать заботу о военной силе своего княжества. Под давлением постоянной нужды в устройстве той или иной части управления, временные и непостоянные «приказы» князя, назначавшиеся только для улажения того или иного дела, превращались в приказы постоянные, которые князь поручал для длительного ведения одному лицу, по своему выбору; этот начальник приказа, судья этого дела, заседал в особом помещении на княжеском дворе и имел в своем распоряжении целый штат младших и старших помощников – дьяков и подьячих.
Когда образовалось Московское государство, то все дела по управлению стали постоянными и потребовали постоянного наблюдения и надзора за своим течением. С XV века историки и отмечают появление приказов, как постоянных правительственных учреждений, постоянно ведающих порученные каждому из них отделы управления и суда. По мере развития государства каждое новое дело вело к учреждению нового приказа; с присоединением к Москве каждого отдельного княжества или земли устраивался на время или оставался навсегда приказ, ведавший эту землю. Так, завоевание Смоленска при великом князе Василии III привело к возникновению разряда или приказа Смоленского, впоследствии уничтоженного; завоевание Казани создало Казанскую избу или Казанский дворец, ведавший и Сибирь до 1634 года, когда был учрежден Особый Сибирский приказ; воссоединение Малороссии принесло с собой учреждение Малороссийского приказа.