В конце июля 1767 г. депутаты собрались в Москве и были представлены императрице. 31 июля в Успенском соборе Московского Кремля открылось первое заседание Комиссии. Ее председателем, по предложению Екатерины, был избран генерал А.И. Бибиков. Деятельность Комиссии ограничилась чтением «Наказа» Екатерины и обсуждением привезенных депутатами наказов, многие из которых находились в вопиющем противоречии с «Наказом» императрицы. До 14 декабря 1767 г. Комиссия заседала в Москве, с 18 февраля по 18 декабря 1768 г. — в Петербурге, после этого последовал указ о ее временном роспуске в связи с началом русско-турецкой войны.
Екатерина распустила Комиссию, убедившись в ее неспособности выработать новый свод законов. В то же время она не желала превращать работу Комиссии в арену открытых столкновений между сословиями. Во время ее работы императрица смогла составить представление о настроениях и о положении различных классов русского общества. Это помогло ей при проведении реформ второй половины ее царствования: при перестройке административной системы, введении выборных судов. Комиссия подтвердила авторитет правительства и самой просвещенной императрицы. В.С.
СОСТАВ КОМИССИИ. Екатерине предстояло кончить давнее дело, устранив по указаниям опыта причины неудачи прежних попыток. Теперь оно во многих отношениях поставлено было иначе, чем ставилось прежде. Начали прямо манифестом 14 декабря 1766 г. о созыве депутатов в предположенную Комиссию для сочинения проекта нового уложения, как она официально называлась. Представительство было значительно расширено.
Комиссия составлялась из представителей правительственных учреждений и из депутатов от различных разрядов или классов населения. Сенат, Синод, все коллегии и главные канцелярии центрального управления послали по одному представителю. Чтобы понять порядок выбора депутатов от населения, надобно припомнить, что тогда империя делилась на 20 губерний, которые подразделялись на провинции, а провинции — на уезды.
По одному депутату назначено было на каждый город от домовладельцев, на каждый уезд от дворян-землевладельцев и на каждую провинцию по депутату от однодворцев, от пахотных солдат, от государственных черносошных крестьян и из оседлых инородцев от каждого народа, крещеного или некрещеного, итого четыре депутата от провинции, где были налицо эти четыре разряда населения. Число депутатов от казаков предоставлено было определить их высшим командирам. Выборы уездные и городские были прямые, по провинциям — трехстепенные. Дворяне-землевладельцы уезда под председательством выбранного на два года дворянского предводителя, а горожане-домохозяева под председательством тоже на два года выбранного городского головы прямо избирали депутата в Комиссию; только очень большие города могли сперва избирать выборщиков по городским частям.
Однодворцы и другие свободные сельские обыватели упомянутых разрядов, «дом и землю в погосте (сельском приходе) имеющие», выбирали погостных поверенных, которые избирали поверенных уездных, а из их среды выбирался провинциальный депутат.
Таким образом, в Комиссии представлены были центральные правительственные учреждения, некоторые сословия, инородческие племена и места жительства. По букве «обряда» городских выборов в них участвовали все домохозяева, каковыми могли быть лица всякого звания. Это наводит на мысль о всесословном характере городских выборов, противоречащем всему строю тогдашнего русского общества. Но припомним, что тогда Екатерина мечтала о создании в России «среднего рода людей», подобного среднему сословию на Западе. В этот класс, называвшийся еще мещанами, «Наказ» относит людей, [которые], не будучи ни дворянами, ни хлебопашцами, занимаются художествами, науками, мореплаванием, торговлею и ремеслами, [а] также всех недворян, кои будут выходить из воспитательных домов и русских училищ, и, наконец, детей приказных людей.
Главные признаки мещанина — обладание «домом и имением» в городе и платеж городских налогов. Но такого класса еще не было в России, а были налицо лишь некоторые разобщенные его элементы; для выборов оставался один уловимый признак мещанина — домовладение.