Еще до воцарения Екатерина придумала средство предупреждать законодательные ошибки — распространить слух о задуманном законе на рынке и прислушаться, что о том говорят. Теперь с той же целью было созвано такое представительное собрание, в котором можно было бы услышать «глас народа». Но здесь послышалась разноголосица не лучше рыночной. Один депутат возвестил новый иерархический догмат о священном достоинстве дворянства, а другому в наказе поручено было ходатайствовать, чтобы военнослужащие, обычно те же дворяне, не чинили купечеству никаких обид и побоев и платили за забранные у купцов товары.
В депутатских речах зазвучали такие неблагозвучные ноты, что благомыслящие депутаты сочли своим долгом во имя «Наказа» призвать собрание к миру, взаимной любви и единомыслию. На требование освободить дворян от телесного наказания, пытки и смертной казни депутаты от городов резко возражали, что закон, священный, как и естественный, не терпит лицеприятия, что вор всегда вор, будь он подлый (простолюдин) иль благородный, да и благородство соблюдается только благородными поступками, что в России правление монархическое, а не аристократическое и как подлый, так и благородный — равно подданные всемилостивейшей государыни.
Словом, произошел легальный перелом в политическом сознании с соизволения власти; она сама спросила подданных, чего им недостает, и подданные отвечали: сословных прав и сословных самоуправлений. Трудно сказать, что вышло бы из обещанного вторичного созыва Комиссии, но и без того законодательству волей-неволей пришлось перестраиваться на правовой порядок с тяглового.
Спрос на права — самый характерный признак, в котором выразилось настроение тогдашнего русского общества, и Комиссия вывела этот признак наружу. Этим она не только указала Екатерине, в какую сторону направить свою преобразовательную работу, но и что сделать в этом направлении. С лишком сто лет назад выборные от сословий были призваны выслушать, пополнить и скрепить своими подписями Уложение.
Этот кодекс закрепил расчленение общества по государственным повинностям, над которыми всего заботливее работало московское законодательство. Каждый класс был прикреплен к государственному служению своим специальным сословным тяглом, с которым соединена была особая экономическая выгода, помогавшая исправно тянуть его, землевладение, городской торг, земледелие. Снова встретившись в 1767 г., сословные депутаты увидели, что их общественный строй и нравственный склад не сдвинулись с основы, положенной Уложением 1649 г., что их интересы и понятия коренятся в том же сословном делении, какое было закреплено этим кодексом.
Но теперь депутаты пришли с другими мыслями, потому что и звали их для других целей.
Тогда выборным прочитали проект Уложения, чтобы узнать, будет ли земле вмочь, или не вмочь начертанный для нее тягловый порядок. Скрепя сердце выборные отвечали утвердительно и только выхлопотали некоторые льготы для облегчения тягла. Подчас, особенно при Петре I, бремя становилось непосильным, служилым и тяглым людям приходилось лихо. Но земские соборы не созывались, и народное недовольство выражалось либо в бунтах и мелких местных беспорядках, которые жестоко подавлялись, либо в мирских жалобах, которые в лучшем случае оставлялись без внимания.
Между тем реформа Петра перепутала сословную разверстку государственных повинностей и экономических выгод, купцам-фабрикантам предоставляла дворянские преимущества, а дворян вовлекала в промышленные предприятия, воинскую повинность сделала всесословной. Такое обобщение специальных сословных тягостей и преимуществ при последовательной законодательной его разработке, одновременно раскрепляя сословия, привело бы к их уравнению посредством общих прав и повинностей. Но случайные правительства по смерти Петра начали наделять одно сословие преимуществами, не соединенными с новыми тягостями, но еще сопровождавшимися облегчением старых. Таким односторонним раскреплением от сословной повинности было оторвано связанное с ней экономическое преимущество, и [которое] стало чистой, ничем не оправданной привилегией.
Внизу общества такое нарушение равновесия между правом и обязанностью почувствовалось как государственная несправедливость, и в начале царствования Екатерины в народе распространялись толки, что дворянство забыло закон божий и государственные права, из русской земли правду вон выгнало. Но в самом дворянстве и в классах, ближе к нему стоявших на общественной лестнице, которые Екатерина объединяла званием «среднего рода людей», такое юридическое противоречие было понято, как сословное право.
Каждое из этих сословий, отстаивая свои старые выгоды и добиваясь чужих, старалось избавиться от связанных с ними повинностей, т. е. свалить их на другие классы. Отсюда тяжба за сословные права самой сильной волной проходит по депутатским наказам и прениям в Комиссии. Но сквозь эту тяжбу пробиваются проблески некоторого движения в общественном сознании, кой-какого успеха гражданского чувства: сословный эгоизм конфузливо старается прикрыться благовидными побуждениями, либо вызывает отпор со стороны отдельных лиц и некоторых общественных групп. В. К-ский
Реформы в области управления
К 1775 г. Екатерина покончила три тяжелые войны: с Польшей, Турцией и с Пугачевым. Вместе с досугом к ней воротилась и ее болезнь, «законобесие», по ее выражению. Вопрос о новом уложении еще не был снят с обсуждения, частные комиссии продолжали свои работы; но о созыве полного собрания Екатерина не думала. Ее увлекло другое законодательное предприятие. Еще в инструкции губернаторам 1764 г. она признала губернии такими частями государства, «которые более всего исправления требуют», и обещала со временем приняться за это дело. Местная администрация только что доказала свою неисправность, не сумев ни предупредить, ни вовремя погасить пугачевского пожара. И Екатерина решила вплотную заняться проблемами управления.
АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ДЕЛЕНИЕ РОССИИ. С нач. 18 в. сформировалось деление России на губернии. Они стали главной административно-территориальной единицей Российской империи в 18 — нач. 20 вв.
В декабре 1708 г. Петр I провел первую Губернскую реформу. По ней страна делилась на 8 губерний: Петербургскую (до 1710 г. Ингерманландская), Московскую, Архангелогородскую, Смоленскую, Киевскую, Казанскую, Азовскую, Сибирскую. В 1713–1714 гг. были созданы Нижегородская, Астраханская, Рижская губернии. Смоленская губерния была разделена между Московской и Рижской. В 1725 г. в России было 14 губерний.
В 1713–1719 гг. в каждой губернии было разное число провинций: в Петербургской — 11, в Московской — 9, в Киевской — 4, в Рижской — 2 и т. п. Провинции делились также на дистрикты, которые частично территориально совпадали с уездами. Во главе губернии стоял губернатор, во главе провинции — воевода. Губернскими городами управлял губернатор, при котором находилась провинциальная канцелярия. Во главе дистрикта был земский комиссар.
В ходе губернской реформы 1775–1780 гг. было учреждено 40 губерний с населением в 300–400 тыс. душ в каждой. К концу царствования Екатерины II за счет присоединенных территорий насчитывалась уже 51 губерния.
Для упорядочения управления страной в 1782 г. губернии были объединены в наместничества (генерал-губернаторства). Из 40 губерний были организованы 19 генерал-губернаторств. Каждое из них включало, как правило, 2 губернии.
С кон. 18 в. до нач. 19 в. губернии делились на округа или уезды, а провинции были упразднены. В Забайкальской, Кубанской, Терской и Сырдарьинской областях округа назывались отделами, в Амурской — округой. Две территориальные единицы Енисейской губернии, соответствовавшие округам, назывались краями — Туруханским и Усинским. В Астраханской губернии округам соответствовали: Земли Архангельского казачьего войска, Киргизская и Калмыцкая степи.