Как всегда, Екатерина задумала дело очень широко и хотела, чтобы оно осуществилось быстро, почти мгновенно. Уже на второй год ее царствования Бецкий, избранный ею в сотрудники по делу народного просвещения, получил приказание выработать проект новой воспитательной системы, которая послужила бы основанием для целого ряда предполагавшихся к открытию училищ и школ. Результатом работы Бецкого явилось Генеральное учреждение о воспитании обоего пола юношества, опубликованное в 1764 году. Бецкий не скрывал, что идеи, положенные в основание этого «учреждения», принадлежат самой императрице. Они были очень смелы, хотя и неоригинальны: Екатерина заимствовала их у Локка и Жан-Жака Руссо, в особенности у последнего, несмотря на то, что ставила невысоко его гений. Дело шло о том, чтобы создать «новую породу людей», не имеющих ничего общего с теми, что существовали прежде в России, и для этого с малолетства вырвать их из родной почвы и семей и пересадить в искусственную атмосферу оранжерей-училищ, специально созданных для них. Детей должны были помещать в эти учебные заведения пяти-шести лет и держать там совершенно замкнуто и вне всякого постороннего влияния до восемнадцати-двадцати лет.
Екатерина искренно и серьезно задалась целью провести эту программу в жизнь. И если это ей не удалось – по крайней мере в тех границах и размерах, о которых она мечтала, т. е. по отношению ко всему делу народного воспитания и образования, – то лишь потому, что она встретила громадные затруднения и у нее не хватило терпения, настойчивости и неутомимости, чтобы превозмочь их. Камнем преткновения на ее пути стали не только ее приближённые, люди, большей частью очень невежественные и потому равнодушные или даже враждебные ко всему, имеющему отношение к просвещению, но и передовые русские умы, в которых она могла бы найти неофициальную поддержку своим начинаниям. Так, Новиков и круг его читателей, подчинявшийся влиянию этого выдающегося публициста, не разделял вовсе идей Жан-Жака Руссо. А между тем Новиков и его друзья были, бесспорно, цветом русской интеллигенции. У Новикова были свои, совершенно противоположные Руссо педагогические взгляды; он придавал громадное значение местному духу, обычаям, преданиям и нравам страны в деле народного образования и восставал против произвольного введения в него иностранных, чуждых элементов. Те же лица, которые были призваны Екатериной, чтобы непосредственно руководить просвещением народа, сомневались – не более, не менее, как в пользе всяких школ вообще. В 1786 году на вечере у императрицы в отзыве Потемкину, говорившему о необходимости открыть новые университеты, стоявший во главе недавно открытых начальных училищ Завадовский заметил, что Московский университет со времени своего основания не создал ни одного выдающегося ученого. «Это потому, – возразил ему Потемкин, – что вы не дали мне возможности докончить учение, а выгнали меня вон». Фаворит говорил фактически правду: он был исключен из числа студентов и принужден поступить на военную службу, что и послужило началом его карьеры. Но он забывал прибавить, что это наказание было заслужено им по справедливости за его леность и распущенное поведение. Но тут заговорила сама Екатерина: она сказала, что лично многим обязана университетскому образованию, потому что с тех пор, как у нее служат лица, учившиеся в Московском университете, она начинает кое-что разбирать в записках и бумагах, которые ей представляют для подписи. Вследствие этого разговора и было решено открыть университеты в Нижнем Новгороде и Екатеринославе. Впрочем, прежде надо было еще создать этот последний город, существовавший пока только на бумаге.