Первым шагом, на наш взгляд, должен стать пересмотр «кудринской» уравнительно-распределительной бюджетной системы, приводящей в своем прокрустовом ложе к одному знаменателю (в интересах единообразной стабильности и в ущерб развитию) богатые и бедные, городские и сельские территории. Важен переход от этой системы к модели, стимулирующей конкуренцию регионов и муниципалитетов за ресурсы в рамках достижения целевых показателей. В новой бюджетной системе следует поощрять прежде всего рациональное вложение средств и получение запланированного социально-экономического результата (в формате, близком к бизнес-планированию, но с учетом социальных эффектов).
Николай Миронов
Фото: Дмитрий Лыков
Целесообразно, чтобы муниципалитеты во взаимодействии с субъектами РФ были включены на принципах субсидиарности в экономические процессы модернизации и развития через механизмы бюджетной стимулирующей политики и госпрограмм.
Для этого следует провести перераспределение полномочий между уровнями власти, сделав его гибким в сегменте «регионы—муниципалитеты», включая возможность заключения краткосрочных и среднесрочных соглашений о перераспределении полномочий и ресурсов. При этом сделать акцент на полномочиях, связанных со стимулированием экономического роста. Распределение бюджетных ресурсов проводить гибко, с учетом разграничения полномочий. Выстроить систему целевых показателей и KPI. Оказать содействие территориям в обновлении кадров.
В части отдельных уровней МСУ система могла бы выглядеть следующим образом.
1. В городах-миллионерах, крупнейших и крупных городах создается особый формат местной власти в целях снижения рисков политической конфликтности, формирования механизмов партнерства с субъектом РФ в интересах развития города. Речь идет о «синергии» региона и города (а в отдельных вопросах — и федерации), предусматривающей гибкое регулирование полномочий, бюджетных потоков, совместное стратегическое планирование и управление программами развития.
Этот эффект достигается в том числе разделением политического и хозяйственного функционала в системе МСУ (институт сити-менеджера, находящегося во взаимосвязи с региональными органами власти и назначаемого при активном участии губернатора). При этом для обеспечения согласованной деятельности региона и муниципалитета по достижению запланированных целевых показателей возможно введение механизмов ответственности сити-менеджеров вплоть до прекращения их полномочий по инициативе субъекта РФ.
Для снижения рисков политической конфликтности вокруг «сфер влияния» и обеспечения реально представительного (а не элитарно-олигархического) характера городского парламента целесообразно, чтобы он формировался путем делегирования из представителей органов МСУ городских районов. Последние являются первым, базовым, уровнем городского самоуправления и выполняют помимо хозяйственных функций задачи формирования и консолидации гражданского актива.
Главная задача в данном случае — устранить разрывы в социальной структуре города (между «населением» и элитами) и преодолеть хроническую слабость и политическую дисфункцию «средних прослоек». Дать им возможность выполнить свою системообразующую роль — недопущение, с одной стороны, олигархической, а с другой — демагогической деградации политического процесса в ущерб развитию города. Институты МСУ в этом контексте могут стать площадкой для политической самореализации среднего класса.
В связи с этим следует добиваться сбалансированного социально-профессионального состава городских дум: в них не должно быть, на наш взгляд, избыточного присутствия бюджетников, работников МУПов и других зависимых от местного начальства людей.
Важно, чтобы предлагаемые преобразования сопровождались принятием комплексных мер по развитию городов в рамках стратегического планирования (с определением целевых показателей на перспективу), промышленной, инфраструктурной политики, политики по развитию человеческого капитала; программ поддержки бизнеса с адекватными показателями результативности.
2. Муниципальные районы. На этом уровне следует сконцентрировать социальные, административные функции, традиционно присущие советскому и постсоветскому административному району. А также функции по поддержке перерабатывающих производств и развитию локальных рынков, в том числе их логистической (транспорт, коммуникации, складирование, ГСМ), финансовой и административной (единые центры оказания публичных услуг и т. д.) инфраструктур.