Рациональная структура любой разработки должна охватывать все этапы и стадии создания новой техники: предварительные исследования, проектирование, конструирование, экспериментальная проверка решений, изготовление опытных образцов, испытания и сдача в эксплуатацию, запуск в производство, авторский надзор. Технический руководитель разработки, проекта, программы должен иметь необходимые права и нести ответственность на всех этапах создания техники.
Техническим руководителем в оборонных отраслях промышленности Советского Союза являлся главный или генеральный конструктор разработки, назначавшийся по согласованию с ЦК приказом министра (для главного) или решением Совмина СССР (для генерального). Права, обязанности и ответственность генерального конструктора определялись постановлением Совмина.
Исторически в Минобщемаше до 1968 г. существовал институт только главных конструкторов. Исключение - В.Н.Челомей. Напротив, в Минавиапроме по традиции военных лет руководителям КБ, как правило, присваивалось звание генерального конструктора.
В нормальных условиях организация разработки велась специализированным КБ -головным по теме.
В 1970-е годы стал приживаться метод поднятия ранга обычных ведущих конструкторов приданием им наименования главных по теме, например, главный по разгонному блоку, главный по ракете. Такие "главные" работали в матричной структуре и имели в подчинении минимальный аппарат, осуществляя функции координатора работ.
В 1975 г. КБ НПО "Энергия" был завершен выпуск технических предложений в рамках "Комплексной ракетно-космической программы". Программа предусматривала создание унифицированного ряда ракетных летательных аппаратов для высадки пилотируемой экспедиции на Луну и создание лунной базы. Технические предложения включали в себя также основные конструктивные решения многоразовых систем. В технических предложениях основное внимание было уделено использованию созданного ранее задела ракеты Н-1 и - главное - стартовых полигонных сооружений.
По результатам рассмотрения технического предложения на совместном научно-техническом совете Минобщемаша и Минобороны А.Г.Карась настоял при защите проекта НПО на создании многоразовой космической системы. Аналогичные заключения дали головные институты, предлагавшие создать комплекс, аналогичный системе "Спейс Шаттл". Решением Совета предписывалось, чтобы "исключить возможную техническую и военную внезапность, связанную с появлением у потенциального противника многоразовой транспортной космической системы "Спейс Шаттл" - принципиально нового технического средства доставки на околоземные орбиты и возвращения на Землю значительных масс полезных грузов", в проекте НПО "Энергия" поменять приоритетность разработок в интересах Минобороны, выдвинув на первый план необходимость создания многоразовой космической системы типа "Спейс Шаттл". В конце 1975 г. второй виток итерации проекта привел к изменению головного тома проекта. Появился том 1Б, "Многоразовая космическая система "Буран".
Организация разработки ракет представляла определенную трудность. И.Н.Садовскому было поручено возглавить это направление разработки, с объединением разрозненных подразделений. В конечном счете под руководством И.Н.Садовского был сформирован облик будущей ракетно-космической транспортной системы, которая, по замыслу, должна была стать универсальной.
Ракета представлялась как самостоятельная структура, а полезный груз - орбитальный корабль или любой другой космический аппарат, или платформа. В отличие от американской системы, ракета позволяла осуществлять запуск космических аппаратов различных классов. "Спейс Шаттл" был лишь космическим самолетом с твердотопливными ускорителями и подвесным топливным отсеком В этой схеме при равной стартовой массе самолет выводил на орбиту груз в три раза меньший, чем классическая ракета.
К универсальности комплекса подтолкнул немаловажный эпизод разработки. Первоначально предлагалось размещение двигательной установки второй ступени на орбитальном корабле, как у "Спейс Шаттла". Однако из-за отсутствия в то время в стране самолета для транспортировки с завода-изготовителя до Байконура, а главное, для отработки в летных условиях орбитального корабля значительной массы, орбитальный корабль был облегчен за счет переноса двигателей на центральный бак. Под летными испытаниями орбитального корабля понимались горизонтальные летные испытания (ГЛИ), при которых по типу американских полетов "Спейс Шаттла" на "Боинге -747" планировалось производить сброс корабля с высоты полета авианосителя для отработки свободного снижения и маневрирования корабля при посадке на Землю.