Русское правительство видело в общине оплот корпоративности евреев и основное препятствие к их ассимиляции в русское общество. Поэтому права еврейских общин неуклонно урезались. Авторитет общин подрывался и изнутри — усилиями просвещенцев, злоупотреблениями олигархических правлений, а также вследствие модернизации окружающего общества, в котором постепенно укреплялась правовая независимость личности. Хотя в 1844 г. Николай I официально упразднил общины, они и их традиционные учреждения (благотворительные общества, религиозные учебные заведения, похоронные братства и т. п.) продолжали существовать в «черте оседлости» в тех или иных формах. Вместе с тем правительство решительно препятствовало образованию традиционных общин в новых еврейских центрах, которые в пореформенное время стали вырастать за «чертой оседлости».
Давая 12 февраля 1865 г. разрешение учредить Хозяйственное правление при Петербургской (купеческой) молельне, Комитет министров ограничил круг его деятельности только хозяйственными делами, исключив духовные. В 1868 г. статус Петербургской молельни был законодательно объявлен стандартом для образования новых молелен и хозяйственных правлений при них вне «черты оседлости». В 1870 г. было образовано единое Правление еврейской общины города, однако правительство не признало за ним роль центрального органа, что не позволило формально принять устав общины. Введенные в 1876 г. вместо устава «Временные правила» разрешили избирать Хозяйственное правление (не общины, а молельни) и Ревизионную комиссию только лицам, уплачивавшим членский взнос 25 руб. в год. Создавшееся положение утвердила инструкция Министерства внутренних дел 1877 г., ставшая юридической основой существования «Петербургской (Петроградской) общины» (термин, употреблявшийся неформально для обозначения прихожан Купеческой молельни, а с 1893 г. — Большой Хоральной синагоги, плативших взнос) вплоть до 1917 г.
Законы, ограничивавшие проживание евреев в столице, а также высокий годовой взнос, установленный в общине Хоральной синагоги, во многом определили повышенный социальный статус ее членов и элитарный характер ее Хозяйственного правления, возглавлявшегося до 1910 г. династией баронов Гинцбургов, а затем банкиром Марком Варшавским.
Указанные причины, а также аккультурация и индифферентность к религии многих евреев-петербуржцев привели к тому, что в предреволюционный 1916 г. лишь немногим более 500 человек уплачивали взнос и были полноправными членами синагогальной общины. Членство в ней было скорее показателем социального положения, а не вопросом веры, вследствие чего среди ее членов и даже лидеров попадались мало- и нерелигиозные люди, жившие вдали от синагоги и временами ездившие туда по субботам. Кроме того, в городе существовало несколько мелких синагог и молелен, располагавшихся обычно в квартирах многоквартирных домов и при некоторых еврейских учреждениях (богадельня, сиротский дом). Обычно они имели собственные хозяйственные правления, формально независимые от Правления Хоральной синагоги, но фактически находившиеся под его протекцией и даже пополнявшие его бюджет.
Правлению и раввинам Хоральной синагоги, вопреки специфическому статусу ее общины, было проще других выступать перед властями от имени всего русского еврейства. И они делали это всегда, касалось ли дело ужесточения законов о евреях, кровавых наветов или запретов на исполнение религиозных обрядов. Престиж общины, ее раввинов и ее Хозяйственного правления в глазах правительства был весьма высок.
Доходы общины состояли на треть из членских взносов и на две трети из добровольных пожертвований отдельных лиц, кружечного сбора и поступлений за исполнение религиозных обрядов. Велика была роль крупных разовых пожертвований. Это придавало богатым прихожанам больший вес в общинной жизни.
Выступая от имени всех евреев России, Правление общины, будучи олигархическим учреждением, фактически не представляло даже евреев Петрограда. И пока аккультурированная интеллигенция города не интересовалась жизнью общины, видя в ней только религиозный институт, положение не менялось.
Одним из первых пропагандистов национальной демократической общины был Семен Дубнов, провозгласивший возврат к ней в своей программной статье «Автономизм, как основа национальной программы», впервые опубликованной в 1901 г. Дубнов предлагал компенсировать гражданское неравноправие евреев усилением роли секуляризованной общины в жизни народа. В 1909 г. подобная идея была выдвинута на Ковенском совещании еврейских общественных деятелей. Выходивший в Петербурге накануне первой мировой войны Вестник еврейской общины предоставил свои страницы для дискуссии о возможной структуре и функциях демократической общины. Первая же его редакционная статья призывала обратить внимание на состояние общины в момент, когда до равноправия еще очень далеко. Незадолго до 1917 г. взоры интеллигенции устремились к общинным делам. «Несколько таких убежденных интеллигентов вошли в состав членов общины и на общих собраниях настойчиво требовали изменения всего строя ее.