ОТНОШЕНИЕ к рискам, связанным с охраной труда и безопасностью на рабочем месте, - а в некоторых случаях и умышленное отрицание - не было редкостью в американской промышленности 1960-х годов. Главным было производство, все остальное было подчиненным. В отчете, представленном в 1965 году генеральному хирургу США Уильяму Стюарту, группа специалистов под руководством Уильяма Фрая, ректора Медицинского центра Университета штата Луизиана, призвала разработать национальную программу, целью которой должно стать "устранение или контроль любого фактора рабочей среды, пагубно влияющего на здоровье работников". Служба здравоохранения США должна быть наделена "конкретной законодательной ответственностью и необходимыми ресурсами" для запуска такой программы, которая позволит "сократить отсутствие на работе, повысить производительность труда и укрепить экономику", говорится в так называемом докладе Фрая. В нем добавлялось: "Самая насущная потребность - в критериях безопасного воздействия химических загрязнителей". В то время основным федеральным законом, регулирующим охрану труда, был Закон о государственных контрактах Уолша-Хили от 1936 года, который распространялся на предприятия, выполнявшие определенный объем государственных работ. Мало кто претендовал на его эффективность; на всю страну было всего пятнадцать инспекторов для его исполнения. Доклад Фрая вызвал бурную деятельность в администрации Джонсона. Служба общественного здравоохранения распространила брошюру, в которой говорилось, что, учитывая оценки, согласно которым среди семидесяти пяти миллионов американских рабочих ежегодно регистрируется не менее 336 000 случаев предотвратимых заболеваний, наступил момент, требующий "масштабных усилий" со стороны правительства, промышленности и науки, чтобы победить эпидемию. В брошюре была помещена фотография рабочего, не имеющего защитного снаряжения и стоящего без выражения лица среди куч асбеста в задымленном помещении; он был одним из 3,5 миллионов человек, рискующих умереть от удушающих легких волокон, заявило агентство. В брошюре пунктиром перечислялись и другие опасности: рак мочевого пузыря у красильщиков, черные легкие у угольщиков, рак легких у урановых шахтеров, рак кожи у кровельщиков, использовавших смоляной раствор. Кроме того, предупреждалось, что "возможность генетического повреждения, затрагивающего еще не родившиеся поколения, является неизмеримой, но очень реальной угрозой, когда живой организм подвергается постоянному шквалу различных химических и физических воздействий".
Сам президент Джонсон подчеркнул масштабы кризиса в своей речи перед группой редакторов профсоюзных газет в мае 1966 года. "Мы не знаем полного, долгосрочного воздействия этих новых опасностей на здоровье наших рабочих", - сказал он. "Мы не знаем достаточно о том, что на самом деле происходит с мужчинами и женщинами, которые работают с химикатами, пластмассами, асбестом, нефтепродуктами и стеклом. Мы не знаем достаточно о том, как влияет на работника экстремальная жара, холод, шум или влажность. Несмотря на все проведенные исследования, мы даже не знаем всех последствий радиоактивного излучения". В своем отчете о выступлении New York Times сообщила, что Джонсон "с язвительной ухмылкой" пообещал продолжить работу над законодательством, хотя, по словам президента, "опросы иногда показывают, что мы продвигаемся вперед слишком быстро". В конфиденциальной записке, направленной советнику Белого дома по внутренним делам Джозефу Калифано в декабре того же года, заместитель директора Управления по науке и технологиям Джонсона Айвен Беннетт-младший сообщил, что попытки укрепить существовавшую в то время анемичную государственную систему регулирования безопасности на рабочих местах оказались "абсолютно безуспешными", подвергая опасности миллионы работников, на которых не распространяется действие закона Уолша-Хили или других беззубых федеральных законов. Ситуация "усугублялась отсутствием федерального руководства (Конгресса и исполнительной власти), апатией общественности, противодействием промышленности, незначительной реальной поддержкой со стороны организованного труда (в отличие от их усилий в отношении Medicare) и малоэффективными действиями на уровне штатов", - пишет Беннетт. Федеральная реакция начала формироваться в 1967 году. Министр труда Уиллард Виртц изложил его в служебной записке для Калифано в конце года: законодательство, которое готовилось к внесению в январе, наделяло Министерство труда полномочиями устанавливать и обеспечивать соблюдение стандартов безопасности и здоровья, а Министерство здравоохранения, образования и социального обеспечения - основной ответственностью за исследования. Штатам будут выделяться гранты, "чтобы побудить их защищать ту часть рабочей силы, которая находится в пределах их досягаемости и вне федеральной власти".