Формирование института государственной службы во Франции XIII–XV веков.

Часть I. Складывание публично-правовых институтов королевской власти

Основой института королевской службы во Франции XIII–XV вв. явилось складывание автономных, постоянно действующих и законодательно оформленных специализированных ведомств и служб, олицетворяющих и реализующих публично-правовые функции королевской власти. Этот процесс рассматривается через призму приобретения исполнительным аппаратом трех основополагающих «капиталов»[245]. Прежде всего, это «физический капитал», заключающийся в «реальном», качественном увеличении числа служителей, в институциональном оформлении ведомств и служб и в фиксации штатов должностей, существующих вне зависимости от лиц, их замещающих. Не менее значимым является «символический капитал», под которым я подразумеваю идейные основы властных полномочий королевских должностных лиц. Наконец, это «политический капитал» королевских должностных лиц: различные формы соучастия во властных прерогативах монарха и функция ограничения единовластия короля с помощью возникающих бюрократических процедур, главным образом в сфере законодательства. Понятие «капиталов» представляется мне более объемным и многозначным, чем используемые традиционно понятия институционального оформления, идейных основ или политических прерогатив. «Капитал» подразумевает процесс накопления — силы, влияния, авторитета — и, главное, необратимость (неотменяемость) результатов. Истинным «получателем» этих капиталов являлось, естественно, само формирующееся государство. Но эта абстракция персонифицируется конкретными людьми, чья борьба за контроль над «государственным капиталом» составляет суть происходящих внутри поля власти процессов.

Глава 1. «Физический капитал» ведомств и служб короны Франции

Институциональное оформление ведомств и служб короны определялось тремя факторами. Во-первых, с середины XIII в. начинается выделение отдельных функций управления в автономные ведомства со своей организацией и полномочиями, санкционированными королевскими указами[246]. Во-вторых, данная организационная структура подкреплялась увеличением и фиксацией штата должностей и их деперсонализацией. Наконец, краеугольным фактором оформления государственного аппарата выступало общественное мнение как необходимая форма его легитимации.

Становление институтов власти короля Франции опиралось на тенденции, берущие начало в правление Филиппа II Августа и его наследников, и получило новые импульсы при Людовике IX Святом. Король Франции уже к середине XIII в. имел в распоряжении разветвленный аппарат представителей королевской власти на местах в виде служб (в единицах домена) прево[247], над ними бальи (на севере и востоке) и сенешалей (на юге и западе) в новых административных единицах. Появление бальи и сенешалей в конце XII в. стало первым шагом к формированию королевского аппарата управления[248]. Внутри Королевской курии (Curia Regis) к тому времени сконцентрировались образованные люди — клерки-писцы, легисты — знатоки права и специалисты в области финансов. Усложнение задач управления, требующего все более специальных знаний, и расширение королевства, а с ним и объема полномочий верховной власти с неизбежностью вынуждали создавать специализированные службы и ведомства.

Увеличение функций и рост компетенции мешали чиновникам кочевать вослед королю, поскольку они нуждались в архивах ведомств. Архивы и, главное, укрепление столицы как «центра власти» с неизбежностью влекли за собой оседание чиновников в Париже, конкретно во Дворце на острове Ситэ, и деперсонализацию отправления власти.

Складывающаяся структура управленческого аппарата отличалась еще глубинной взаимосвязью частного и публичного начал, амбивалентностью Дома и Дворца[249]. Сложные взаимоотношения их служб характеризуют первый этап процесса формирования аппарата королевской власти.

Оформление ведомств И служб короны Франции

Кардинальный перелом в королевской администрации происходит в правление Людовика Святого. Манифестом нового государственного устройства был ордонанс 1254 г. «об улучшении состояния королевства» (ad statum regni reformandum in melius), главной целью которого было усовершенствовать институты управления в преддверии и ради успеха крестового похода[250]. Разработчики ордонанса — легисты и советники из окружения короля — разослали по всему королевству ревизоров с целью собрать жалобы на служителей короны[251]. В результате был составлен и обнародован обширный статут (statutum generale), по аналогии с капитуляриями Карла Великого, где были детально расписаны права и обязанности королевских представителей на местах — прево, сенешалей и бальи, равно как запреты и ограничения, система наказаний за проступки, наконец, своего рода «кодекс добропорядочного поведения функционеров» (по выражению Ж. Ле Гоффа)[252].

245

Понятие «капиталов» заимствованно у Бурдьё, который выделял внутри поля власти различные по природе капиталы: «формирование государства идет вместе с формированием поля власти, понимаемого как пространство игры, внутри которого владельцы капиталов (разных его видов) борются именно за власть над государством, т. е. над государственным капиталом, дающим власть над различными видами капитала и над их воспроизводством» (Бурдьё П. Дух государства… С. 228).

246

О постоянно действующих институтах как необходимом элементе государства см.: Strayer J. Les origines médiévales… P. 17–18.

247

Служба прево — королевского должностного лица для управления доменом с административными. судебными, налоговыми и военными функциями была учреждена Людовиком Благочестивым по аналогии с церковными министериалами. Это были поначалу единственные королевские агенты на местах, к тому же впервые наделенные частью публичной власти монарха. См.: Gravier Н. Op. cit. Р. 540–546: Kubler J. Op. cit. P. 44.

248

Службы бальи и сенешалей, отобрав у прево судебные функции и превратив их в финансовых агентов, выросли из прежних инспекторов над прево и имитировали управление Нормандией при Генрихе II Плантагенете. Важно обратить внимание также на время оформления служб бальи и сенешалей: уезжая в Крестовый поход, Филипп II Август составил ок. 1190 г. нечто вроде «политического завещания», передав этим чиновникам широкие права в управлении. Таким образом, службы бальи и сенешалей наделялись публичными функциями монарха. Сенешали появились с 1226 г., с 1230 г. они уравнялись в полномочиях с бальи. Затем всё королевство было разделено на административные единицы — бальяжи и сенешальства, включающие несколько превотств. С 1240 г. они стали оседлыми чиновниками — представителями короля на местах, обладая широкими административными, судебными, финансовыми и военными полномочиями. Ок. 1248 г. происходит фиксация бальи и сенешалей в качестве автономного административного аппарата. См.: Kubler J. Op. cit. P. 45, 83–85; Guillot O., Rigaudière A., Sassier Y. Pouvoir et institutions… T. 2. P. 256–257.

249

Об исходной связанности и неуловимости границ частного и публичного монархической власти неоднократно напоминала Н.А. Хачатурян. См.: Хачатурян Н.А. Запретный плод… С. 15; Она же. Власть и общество… С. 231. Об этом же писал П. Бурдьё: «амбивалентность государственной системы, где смешиваются домашние дела и политика, интересы королевского дома и государства, парадоксальным образом становится через демонстрируемые ею противоречия одним из главных принципов утверждения бюрократии» (Бурдьё П. От «королевского дома» к государственному интересы: модель происхождения бюрократического поля. С. 264).

250

ORF. I. 65–75. Этот текст являлся сводом нескольких королевских указов, изданных в 1254 г. Большинство положений было повторено в ордонансе 1256 г. (ORF. I. 77–81). Об авторах, структуре и содержании этого краеугольного акта см.: Carolus-Barré L. La grande ordonnance de 1254 sur la réforme de l'administration et la police du royaume // Septième centenaire de la mort de Saint-Louis. P. 85–96.

251

Langlois Ch. Doléances recueillis par les enquêteurs de Saint Louis // RH. 1906. T. 92. P. 1–41; 1909. T. 100. P. 63–95.

252

Признавая, что ордонанс был плодом коллективного труда советников короля, Ле Гофф обращает внимание на то, что текст «хранит яркий след мыслей и воли короля». См.: Ле Гофф Ж. Людовик IX Святой. М., 2001. С. 169–172.