Намерение начать подводную войну против торговли возникло, по-видимому, уже в ноябре 1914 г., но не нашлось достаточно дальновидных ответственных деятелей, которые поняли бы, что для успеха этой войны необходимо было немедленно же приступить к массовой постройке подводных лодок. На это дело смотрели как на некоторый военный эксперимент, имевший побочное значение, развязка же событий по-прежнему ожидалась на суше. Шеер, который до последнего момента оставался самым убежденным сторонником ведения подводной войны, считал, что большой ошибкой явилось начало этой войны именно в 1915 г., когда число подводных лодок было недостаточным; Англия получила таким образом предупреждение и имела время подготовиться к обороне. Во всяком случае, тотчас после решения начать подводную войну, следовало, по мнению Шеера, приступить к усиленной постройке подводных лодок и вести войну без всяких ограничений, не обращая внимания на протесты иностранных держав. Но 1915 год был годом успехов на восточном фронте; на полях сражений витал призрак желанной победы, и не было смысла рисковать разрывом отношений с Америкой. Подводная война велась в ограниченной форме. Из числа лодок, занятых в подводной войне, к концу 1915 г. погибло пятнадцать. Англия не обнаруживала никаких признаков слабости, а внутренние затруднения в Германии с каждым месяцем неизменно возрастали. В это время, в январе 1916 г., адмирал Шеер вступил в командование Флотом Открытого моря взамен заболевшего и вскоре умершего адмирала Поля.
Энергия Шеера сказалась с первых же дней в организации охраны Гельголандской бухты, а его твердый независимый характер нашел свое выражение в первом же случае, когда действия верховного командования оказались не соответствующими его убеждениям. Когда в конце апреля Шееру было передано распоряжение, касавшееся новых ограничений в подводной войне, он счел, что подводные лодки напрасно будут подвергаться смертельной опасности, тотчас отозвал все лодки, занятые в подводной войне, и представил это распоряжение на утверждение кайзеру, который согласился с образом действий Шеера. По тем временам для подобного самостоятельного выступления надо было обладать большой смелостью, потому что подводная война была начата по распоряжению кайзера, следовательно, и приостановить ее можно было лишь с предварительного разрешения кайзера. Но Шеер чувствовал свою правоту, и как командующий флотом он считал себя обязанным бороться с распоряжениями, которые были явно вредны для флота и издавались вышестоящими органами либо вследствие непонимания технической стороны вопроса, либо под влиянием нерешительности Бетман-Гольвега. Кроме того, Шеер опирался на сочувствие личного состава флота, который сразу понял, что наконец-то в лице Шеера он получил настоящего Командующего, способного вывести флот из спячки. Флот не мог оставаться в бездействии в то время, как армия истекала кровью у Вердена, и кайзер предоставил Шееру полную свободу действий. Все ограничения, касавшиеся предельной дальности выходов флота, были сняты, а подводные лодки, освободившиеся от ведения подводной войны, поступили в распоряжение командующего флотом для непосредственного использования их в боевых операциях. Так наступил период открытой борьбы. Англичане по-прежнему стремились к бою с германским флотом, так как этот бой должен был явиться логическим последствием английской стратегии, выработанной на основе многовекового опыта, а немцы, черпая уверенность в превосходстве своей техники и в прекрасной обученности личного состава, собирались дорого продать свою жизнь, надеясь, что «история повторится» и упущенные 16 декабря 1914 г. возможности представятся еще раз в ином виде. Германский флот мог использовать дирижабли; кроме того, подводные лодки, в связи с предстоявшей во второй половине мая операцией, были расставлены в |роли разведчиков перед выходами из английских баз, а фландрские лодки должны были прикрывать флот со стороны Канала.