Для предотвращения беспорядков и голодных волнений прибегали к жестким мерам: например, город Орел в радиусе 20 км от городского центра был обнесен забором с колючей проволокой, и всякий человек, который хотел войти в город или выйти из него, подвергался тщательной проверке. Для обеспечения безопасности на оккупированной территории СССР вермахт держал 9 дивизий, в распоряжении которых было 7 батальонов моторизованной полиции старших призывных возрастов: всего около ПО тысяч солдат, которые не могли гарантировать порядка и стабильности на огромной территории{671}. 23 июля 1941 г. Альфред Йодль по поручению Гитлера издал приказ: «Ввиду огромных размеров оккупированной на Востоке территории, безопасность можно обеспечить только в том случае, если оккупационные власти, наряду с прямыми карательными мерами против любого проявления сопротивления, будут широко использовать террор… Ответственные лица должны искать средства для поддержания порядка, не требуя новых подразделений сил безопасности, но применяя драконовские меры»{672}.
Правда, партизанское движение не было равномерно распространено по всей оккупированной территории: оно было возможно только при определенных географических условиях — в степи партизанить невозможно… Кавказ и Крым идеально подходили для организации партизанского движения, но тамошнее население относилось к советской власти плохо, к немцам же — в большинстве случаев нейтрально. К тому же оккупационная политика на Северном Кавказе и в казачьих областях Дона, Кубани и Терека, где действовали войска Эвальда фон Клейста, была менее жесткой. Фельдмаршал фон Клейст требовал обращаться с местным населением, как с «союзниками». 8 сентября 1942 г. Гитлер подписал директиву, которая предоставляла командованию группы армий «А» (на Восточном фронте) все полномочия в вопросах создания на Кавказе как марионеточных, так и самостоятельных государств. Там в лексикон оккупационных властей ввели такие понятия, как «свобода, независимость, совместный труд»; запрещались принудительные работы, деревенских старост выбирали, а не назначали{673}.
Таким образом, для ведения партизанской войны оставались только районы Припятских болот, леса между Минском и Смоленском и район Валдая юго-восточнее Ленинграда. Фактически партизанская зона охватывала треть территории СССР, оккупированной немцами. Вряд ли партизаны серьезно повлияли на развитие военной обстановки, зато они вбили клин между оккупантами и мирными жителями и способствовали радикализации войны. С другой стороны, оспаривать влияние партизанских действий на перебои в снабжении немецких фронтовых частей не приходится. Английский историк Джон Фуллер справедливо сравнивал роль партизан на огромных просторах оккупированной части Советского Союза с ролью немецких подлодок в Атлантике, приносивших большие неприятности союзникам{674}. И в первом и во втором случае правила и обычаи войны почти полностью игнорировались.
Немцы так и не сумели установить эффективный контроль над оккупированными территориями. В идеале для этого требовалось около 450 тысяч полицейских, но далеко не везде находилось достаточно желающих. Немецкие же гарнизоны имелись только в райцентрах и на важных железнодорожных станциях. Да и состояли они из охранных и полицейских подразделений и лишь в редких случаях — из боевых частей вермахта или Ваффен-СС. В подавляющем же большинстве деревень и поселков находились только немногочисленные отряды местной полиции или самообороны, которые не могли противостоять крупным партизанским отрядам и либо переходили на их сторону, либо подвергались уничтожению, либо бежали в райцентры под немецкую защиту. Такая обстановка сохранялась на большей части территории Белоруссии, в ряде оккупированных областей России, в украинском Полесье и на Западной Украине{675}. Часто это приводило к жестокому обращению с гражданским населением — 22 марта 1943 г. белорусская деревня Хатынь (в 60 км северо-восточнее Минска) была уничтожена «батальоном (позже — бригадой) Дирлевангера», состоявшим из украинских, белорусских, венгерских и литовских коллаборационистов. Эта бригада уничтожила в Белоруссии в общей сложности около 200 деревень и убила 120 тысяч человек{676}. Таким образом, печально известную Хатынь, где в 1970 г. был открыт мемориальный архитектурно-скульптурный комплекс, сожгли не эсэсовцы, а украинские и прочие полицаи.