За перечнем в проекте Государственной канцелярии прав государя императора в их совокупности и в отдельных проявлениях и за обрисовкою в общих контурах прав подданных следовала глава о fundamenta regnorum, то есть о законах, причем первая же статья этой главы указывала на всю сущность произошедшей перемены, так как указания статьи 47 (изд. 1892 г.) «Империя Российская управляется на твердых основаниях положительных законов, учреждений и уставов, от самодержавной власти исходящих» в проекте заменены другими: в порядке «сими основными законами установлено», то есть через Государственную Думу и Государственный Совет.
Следующая глава «О Государственной Думе и Государственном Совете» была пополнена на основании наиболее важных вновь изданных постановлений. Наконец, такие же пополнения и изменения были сделаны и в последней главе о председателе Совета министров и министрах и об условиях их ответственности, которые были также далее объединены и согласованы с положениями закона 19 октября (1905 г.) об объединении деятельности министерств.
Сюда же была включена на основании многократно выраженных графом Витте пожеланий отметить в Основных законах различие между указами и «декретами» статья 69: «Обязательные постановления, инструкции, издаваемые Советом министров (вставлено потом графом Витте), министрами и главноуправляющими, а также другими на то уполномоченными государственными и общественными (было внесено бароном Нольде и исключено графом Витте) учреждениями, не должны противоречить законам».
По проекту Государственной канцелярии последняя статья гласила: «За нарушение постановлений Основных законов и за нанесение тяжкого ущерба интересам государства превышением, бездействием или злоупотреблением власти министры могут быть привлекаемы Государственною Думою или Государственным Советом к ответственности с преданием Верховному уголовному суду». По поводу ее Тхоржевский писал Нольде: «Первая часть статьи 65-й, касаясь весьма спорного и сложного вопроса о политической ответственности министров, является вместе с тем совершенно не определительною. Осторожнее ее поэтому исключить и оставить лишь вторую часть означенной статьи, устанавливающую хотя и в общих, но реальных очертаниях гражданскую и уголовную ответственность министров: что же касается политической ответственности министров, то правильнее, казалось, не определять ныне же порядка такой ответственности и ограничиться лишь принципиальным упоминанием о ней в ст. 64-й». Любопытно, что барон Нольде, принимая это замечание, еще резче мотивирует неприемлемость статьи: «Статья эта в первой части устанавливает весьма неопределенное, скажу более, загадочное правило о политической ответственности министров. Неизвестно, почему нужно для такой ответственности нарушать непременно Основные законы и причинять интересам государства непременно тяжкий ущерб?» Граф Витте ограничился только отметкою на докладе — «Да!». Премьер позже попросту снял проблему ответственности министров перед законом20.
На базе Проекта № 1 к исходу февраля возник «советский» проект законов. Получив 20 февраля от Витте текст Проекта № 1 и поручение подготовить «наш проект», опытный управделами Совмина не мешкал: «Как видно из бумаг барона Э. Ю. Нольде, он немедля приступил к исполнению возложенного на него поручения, и притом с присущею ему служебной мудростью, одновременно с личным изучением проекта, передал его состоящему на службе в канцелярии Комитета министров своему секретарю по делам управления Кавказом, готовившемуся ранее к кафедре государственного права в С.-Петербургском университете И. И. Тхоржев-скому, для составления по нему замечаний и необходимых пополнений, что и было выполнено Тхоржевским, по его словам, в одну ночь. Работа Тхоржевского на 13 страницах, свидетельствующая и о знакомстве с вопросом, и о выдающейся талантливости автора, представляет большой интерес. Автор представил барону Нольде целый ряд не только замечаний по содержанию статей, но и значительные к ним дополнения на основании только что появившихся законов, а именно Манифеста 20 февраля и новых правил о рассмотрении государственной росписи. Эти замечания, переделанные, а частью не переделанные бароном, в виде 65 пунктов (в порядке статей проекта Государственной канцелярии), и были представлены Сергею Юльевичу»21.
Работа Нольде и Тхоржевского над редакцией Проекта № 1 справедливо названа Таганцевым важной и талантливо выполненной, к тому же в кратчайшие сроки. В чем его особая значимость (и почему непростительна «забывчивость» Витте)?