Признавая, что критерии дифференциации этапов развития здравоохранения должны стать предметом будущих целенаправленных научных разработок, для решения задач настоящего раздела исследования была принята следующая рабочая периодизация изучаемых процессов:
– 1990–1993 гг. – начало рыночных экономических преобразований, резкое ухудшение показателей состояния здоровья детей[4], актуализация проблемы усиления законодательного регулирования отношений в области охраны здоровья детей, принятие Конституции Российской Федерации;
– 1994–1998 гг. – нарастание кризисных процессов в здравоохранении, активизация нормотворческой работы в области охраны здоровья детей, принятие Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 124‑ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» [300];
– 1999–2003 гг. – относительная консолидация общества вокруг идеи защиты прав детей на охрану здоровья, развитие программной деятельности в интересах детства, постановка Министерством здравоохранения Российской Федерации и Российской академией медицинских наук [209] задачи выработки научно обоснованной концепции долговременной государственной политики в области охраны здоровья детей.
Таким образом, изучение динамики стратегии детского здравоохранения соответствует интервалу «проблема – решение», начало которого относится к 1990–1991 гг., периоду нарастания социально обусловленных неблагоприятных изменений в состоянии здоровья детей («проблема»), а окончание – к 2003 г., когда на федеральном уровне было принято решение о преодолении существующих трудностей средствами государственной политики в области охраны здоровья детей («решение»).
1.1. Государственные меры по охране здоровья детей в 1990–1993 гг.
В 1990–1993 гг. в России был осуществлен ряд законодательных и административных мер, которые можно рассматривать в качестве предпосылок формирования, следуя терминологии ЮНИСЕФ, «особой политики» в отношении детей [139, c. 26]. Такая политика потребовалась в связи со значительным обострением проблем детства на фоне углубления кризисных процессов в социально-экономической сфере.
Среди нормативных правовых актов, принятых в начале исследуемого периода и касающихся вопросов охраны здоровья детей, необходимо отметить Постановление Верховного Совета РСФСР от 1 ноября 1990 г. № 298/3–1 «О неотложных мерах по улучшению положения женщин, семьи, охраны материнства и детства на селе» [148], здравоохранительная составляющая которого включала приоритетную диспансеризацию и оздоровление детей, а также совершенствование правового регулирования условий труда женщин детородного возраста. В постановлении отмечена нарастающая кризисная демографическая ситуация в сельской местности, а осуществление намеченных мер представлено как первый этап комплексной программы по охране материнства и детства в Республике.
Верховный Совет РСФСР принял также Постановление от 1 ноября 1990 года № 298/4–1 [149] о разработке государственной Республиканской программы развития индустрии детского питания. Программа, реализация которой оценивалась как чрезвычайная и неотложная задача, предусматривала удовлетворение к 1994 году биологической потребности детей раннего возраста в продуктах детского питания [195]. Возникшие финансовые и другие трудности при осуществлении программы[5] потребовали принятия Постановления Совета Министров РСФСР от 15 мая 1991 г. № 261, предусматривавшего предоставление молочным кухням компенсации дополнительных расходов, обусловленных изменением розничных цен на отпускаемые за плату молочные смеси и продукты детского питания детям из малообеспеченных семей [196].
В начале 1991 г. в связи с реформой цен, переходом на рыночные экономические отношения в России начал формироваться значительный объем проблем детства, основным препятствием в решении которых был недостаток финансовых средств. О степени остроты этих проблем можно судить по тому, что для преодоления «чрезвычайной ситуации в организации отдыха детей и подростков» в качестве вынужденной меры было принято Постановление Совета Министров РСФСР и Совета Федерации Независимых профсоюзов от 18 апреля 1991 г. № 216 [197], предусматривавшее использование труда детей в детских оздоровительных лагерях для частичного восполнения расходов на их содержание.
4
А. А. Баранов и соавт. (1999) оценивают 1992–93 гг. как «время максимальной выраженности социально-экономического кризиса 1990‑х годов», когда «смертность детей была относительно выше, чем в предшествующие и последующие годы» [5, c. 136].
5
В 1993 г. Верховный Совет Российской Федерации констатировал невыполнение программы в запланированном объеме. За 1991–1992 гг. из запланированных 23 объектов в действие было введено только три [150].