В ходе проведения реформ отсутствовала экспериментальная апробация и адаптация нововведений, а также обратная связь с обществом[175]. Послереформенный синдром недоверия к административным и правовым новациям, практически парализующий управленческую систему, отторжение новой модели государственного управления — также характерное для России явление, сопряженное с затянутостью преобразований, откатом к прежним формам и методам государственной власти и управления (например, ликвидация нововведений Петра I в административно-территориальном устройстве, контрреформы Александра III, отказ Сталина от НЭПа и т. п.)[176].
Государственные реформы в России проводились, как правило, в условиях, когда власть не в состоянии была делать достаточно определенные прогнозы относительно долгосрочных последствий предлагаемых изменений. Практически каждая государственная реформа (начиная с Петровских реформ XVIII в. и заканчивая ельцинскими реформами начала 90-х годов XX в.) оказывалась логически, содержательно и организационно незавершенной, носила характер крупного социального эксперимента и проводилась, как правило, «шоковыми» способами.
Административные же реформы представляли собой вынужденные и исключительно тактического характера фрагментарные преобразования и усовершенствования в системе исполнительной власти и сводились чаще всего к «латанию дыр» в механизме государственного управления, не затрагивая в большинстве случаев концептуального существа и целеполагающего демократического предназначения исполнительной власти — действовать в строгом соответствии с законами и исключительно на благо и в интересах народа. Поэтому российская традиция административного реформирования заключается в преобладании в основном структурных изменений, прежде всего касающихся организации центрального аппарата государственного управления.
Как мы уже отметили выше, на протяжении всего исторического пути развития России в числе объектов государственно-устроительных и административных реформ практически никогда не рассматривались вопросы децентрализации и реальной демократизации системы публичного управления, преобразования «бюрократического» государства в «правовое», изменения положения рядовых субъектов в их отношениях с публичной администрацией.
Административные реформы не затрагивали и до сих пор оставляют без внимания уровень территориального (регионального) управления, так как он всегда оставался лишь пассивной проекцией преобразований, происходящих на уровне центрального управления (за исключением разве что губернской реформы XVIII в. и земской реформы конца XIX в.).
Таким образом, российская практика государственного строительства не имеет устойчивых традиций общегосударственной децентрализации управления, реального и масштабного делегирования власти, эффективного административно-территориального устройства и местного самоуправления.
По-прежнему альтернатива правового порядка и управленческой целесообразности решается на основе усмотрения, а не законодательных требований, опирающихся на ведущие принципы права. Все это приводит к режиму «ручного» управления и бесконечной нормативно-правовой зарегулированности сферы административной компетенции[177].
Российское государство многократно подвергалось неоправданным экспериментам и реформаторским изменениям, однако его внутренняя сущность долгие годы оставалась однотипной, а модель принципиально не менялась.
Несмотря на попытки внедрения в советский период территориальных (совнархозы) и межотраслевых (государственные комитеты) подходов в организации исполнительной власти, после 1965 г. была восстановлена отраслевая «гиперцентрализованная» административно-командная система, которая продолжительное время оставалась сущностью государства.
Проекцию этой модели можно охарактеризовать как закрытое, бюрократическое, неправовое государство. Применительно к дореволюционной России не без оснований использовалась характеристика «полицейское государство», а СССР его идеологические противники на Западе именовали «тоталитарным государством».
175
См.:
177
См.: