Тем не менее заслуживает внимания позиция ряда современных правоведов, считающих отдельные преобразования Павла I, скорее, продолжением екатерининских реформ, а вовсе не «контрреформами». А. С. Советкин, например, ссылается в связи с этим на М. М. Сперанского, по мнению которого реформа Сената вполне назрела уже в царствование Екатерины II. В ее архивных бумагах были найдены записи об основных направлениях реформы Сената, которую она хотела провести еще в 1781 г., создав судебные присутствия в двух столицах и Киеве и выделив в качестве особой Палату уголовных и гражданских дел при губернском правлении. Это нововведение должно было снять избыточную нагрузку с Сената, так как, кроме судебных дел, через него проходило множество дел, связанных с открытием и закрытием учреждений, с государственной службой, с отпуском денежных сумм, с хозяйственными вопросами и т. п.
Так вот, уже через месяц после вступления на престол, в декабре 1796 г., Павел осуществил реорганизацию Сената, увеличив его состав и создав три временных департамента для решения более чем 11 тыс. скопившихся в нем неоконченных дел: первый временный казенный, второй временный апелляционный, третий временный межевой. Для вновь образованных департаментов было создано и новое Общее собрание.
В итоге основной для Сената стала прежде всего судебная деятельность, а его функции по государственному управлению, фактически упраздненные Павлом I, стали решать статс-секретари, министры и генерал-прокуроры. Такой порядок заложил основные начала новой, «министерско-отраслевой» системы внутреннего управления, получившей свое реальное развитие в России более чем через 100 лет, уже в XX столетии.
При Павле I была также значительно упрощена сложная система организации судов на местах. Палаты уголовного и гражданского судов были преобразованы в департаменты одной палаты суда и расправы. В казенных палатах были закрыты горные, таможенные и соляных дел экспедиции. Были упразднены все сословные суды и сословные представители губернского уровня, а также совестные суды[19]. Таким образом, губернские палаты уголовного и гражданского судов сделались судами второй инстанции для оставшихся на местном уровне сословных судов. Судебная система практически утратила сословный и тем более выборный характер[20].
По сравнению с екатерининским периодом гораздо больше полномочий получили органы прокуратуры. Так, помимо надзорной деятельности, генерал-прокурор стал выполнять во многом функции главы региональной исполнительной власти (в современном понимании), осуществляя руководство финансовыми, административно-полицейскими, судебными делами и контролируя губернскую администрацию[21].
Павел I успел провести и реформирование государевой службы, упразднив значительное число должностей в казенных палатах, сократив губернских и уездных стряпчих и сельских заседателей, большинство прокуроров в губерниях (оставив только по одному прокурору в каждой губернии).
Все проводимые изменения были необходимы императору Павлу I для централизации управления и улучшения организации, по его мнению, работы государственных органов власти и учреждений.
Так, его губернская «контрреформа» вылилась в сокращение числа губерний — с 51 после екатерининской губернской реформы 1775 г. до 41 по Указу Павла I от 12 (23) декабря 1796 г. Изменения затронули также их территории и границы. В частности, вышеупомянутым указом Таврическая область была упразднена, а часть ее территории, разделенная на два уезда (Акмечетский и Перекопский), присоединена к Новороссийской губернии. В 1802 г., уже при Александре I, была образована Таврическая губерния, просуществовавшая вплоть до начала в 1918 г. Гражданской войны в России.
В организации местного управления также произошли большие изменения. Генерал-губернаторы, игравшие при Екатерине II важную роль как представители верховной власти, упразднялись, а местное управление оставалось лишь под прокурорским надзором. Следует при этом отметить, что институт генерал-губернаторства полностью так и не изжил себя, поскольку позднее, в 1819 г., Александр I восстановил генерал-губернаторское управление исходя из его принципов и задач, определенных Екатериной II.
Изменился при Павле I и статус городовых магистратов. Бурмистры и ратманы перестали быть государственными служащими и находиться на государственном содержании.
В обеих столицах в 1798–1799 гг. городские думы и магистраты были заменены ратгаузами, а в губернских городах это произошло в 1800–1801 гг. Ратгаузы состояли из выборных и назначенных членов. Они занимались как хозяйственными, так и сословно-судебными делами. Это были отдельные городские департаменты, входившие в состав губернского правительства, т. е. они перестали быть сословно-городскими, а стали правительственными. Таким образом, и на городском уровне усилилась централизация управления за счет формирования полувыборных органов самоуправления на основе смешения сословий.
19
См.: Государственность России: слов. — справ. Кн. 1. М., 1996. С. 59; Кн. 2. М., 1999. С. 154; Кн. 3. М., 2001. С. 185.
20
Подробнее о реформировании Сената при Павле I см.:
21