Реформы Павла I, впрочем, так и не доведенные до конца, создали в России, по меткому замечанию М. М. Сперанского, некое «готическое произведение»[22], сформированное из причудливого сочетания новых и старых учреждений в попытке подчинить их «вершине власти» в лице монарха[23].
1.4. Реформы Александра I
(1801–1825)
При Александре I (илл. 10) в России начинается очередной этап государственных преобразований. В значительной мере они были продиктованы объективными изменениями в базовых экономических отношениях на рубеже XVIII–XIX вв.: развитием капиталистического уклада в недрах феодально-крепостнической формации; ростом производительных сил в сельском хозяйстве; вытеснением крепостной мануфактуры промышленно-капиталистической; созданием рынка вольнонаемного труда; ростом внутренней и внешней торговли.
Реформа государственного устройства и внутреннего управления. Стремясь защитить крепостнический строй, Александр I в 1801–1811 гг. проводит реформу государственного устройства. В отличие от Павла I, любимым детищем которого все четыре года правления было реформирование Сената, новый император сосредоточился прежде всего на преобразованиях системы государственного управления и полицейской деятельности.
Реорганизация системы высших государственных учреждений поначалу не имела никаких концептуальных начал. Наряду со старыми высшими учреждениями, с начала XIX в. появляются новые органы, подчиненные непосредственно императору. Первым в 1801 г. был создан Непременный совет как совещательный орган при Александре I.
Что же касается «наследия» XVIII столетия в российской системе государственного управления в виде Правительствующего сената, то он к началу XIX в. находился в упадке и представлял собой некую аморфную «совокупность» полусамостоятельных учреждений, расположенных в Петербурге, Москве и Варшаве. Новым императором Сенат был сохранен, но лишь как высшее судебное учреждение страны.
В 1802 г. «Указом об учреждении министерств» реорганизуется вся система органов государственного управления. Вместо Петровских коллегий создаются министерства: иностранных дел, военно-сухопутных и военно-морских сил, внутренних дел, финансов, коммерции и народного просвещения. Учреждается также министерство юстиции, которое должно было выполнять функции высшего судебного управления и надзора за деятельностью судебных учреждений.
Министерства делились на департаменты и канцелярии во главе с директорами. В министерствах утверждался принцип единоначалия. Министр полностью отвечал перед императором за руководство вверенной ему отраслью управления.
Для совместного обсуждения наиболее важных вопросов государственного управления в том же 1802 г. был создан Комитет министров — как высшее административное учреждение, осуществлявшее надзор за правительственным аппаратом государственных служащих (преобразованный через 55 лет Александром II в Совет министров). В состав Комитета министров входили председатели департаментов Государственного совета, государственный секретарь и управляющие ведомствами[24].
Комитет министров являлся совещательным органом, так как никакое его заключение не вступало в действие до утверждения императором. Александром I широко практиковалось создание в министерствах секретных комитетов для разработки различных проектов, соответствующих профилю деятельности министерств. Секретность работы таких комитетов была обусловлена страхом императора перед крестьянскими волнениями и возможным недовольством дворян при проведении тех или иных реформ, ущемлявших их права.
В 1810 г. наряду с Комитетом министров был создан новый совещательный орган — Государственный совет, который должен был заниматься подготовкой законопроектов. Он состоял из высших государственных чиновников, назначаемых императором. В манифесте от 1 января 1810 г. об образовании Государственного совета говорилось: «…все законы, уставы и учреждения <…> предлагаются и рассматриваются в Государственном совете <…>. Никакой закон, устав и учреждение не исходит из Совета и не может иметь своего совершения без утверждения державной власти».
22
23
Подробнее о реформах Павла I см.: