Высшим учреждением по делам русской православной церкви был Синод, возглавлял который обер-прокурор. Как и члены Синода, он также назначался императором. Для осуществления контроля за деятельностью Синода в 1817 г. Александром I на основе Министерства народного просвещения создается Министерство духовных дел и народного просвещения, которому было предоставлено такое право.
Местные органы управления в рассматриваемый период не претерпели существенных изменений. В начале XIX в. продолжали функционировать все основные административные, полицейские, финансовые, судебные учреждения и сословные органы, созданные при Екатерине II в период 1775–1785 гг. Появились лишь такие новые административные органы, как присутствия, а также коммерческие суды. В полиции же были введены должности становых приставов и градоначальников.
Реформа полиции. Указом 1802 г. «Об учреждении министерств» наряду с другими сферами государственного управления реорганизуется также система базовой отрасли внутреннего государственного управления — управления полицией.
Сначала названным указом все дела полиции были переданы впервые образованному в России и самому значимому по своей компетенции Министерству внутренних дел, которое обязали «пещись о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей Империи». Следующие несколько лет российское правительство, ориентируясь на прусский и французский примеры организации системы внутреннего государственного управления (или «полицейского управления»), постепенно склонялось к выделению полиции в самостоятельное ведомство. Результатом этих стремлений власти к зарубежному заимствованию стало учреждение в 1810 г. Министерства полиции Российской империи во главе с генерал-полицмейстером (министром).
В новом министерстве оказались сосредоточены все учреждения, относящиеся как к полиции «предохранительной» (правоохранительной), ведающей общим благоусмотрением и безопасностью (включая полицейский суд), так и к полиции «исполнительной», ведающей приведением в исполнение судебных приговоров, сбором недоимок, устройством внутренней стражи, управлением тюрьмами, смирительными заведениями, рабочими домами и т. д.
Наряду с названными основными функциями на Министерство полиции возлагались и другие, далеко выходящие за границы внутренней безопасности и обеспечения порядка и явно не свойственные полиции (не только сегодня, но уже и тогда в России). Это следующие виды государственной деятельности:
— надзор за исполнением законов всеми другими министерствами;
— попечение об общем «благоустройстве» в государстве, включая уровень местного управления;
— производство всех видов следствия;
— полицейский (административный) суд не только по нарушениям полицейских предписаний, но и по всем маловажным преступлениям вообще.
Такие широкие полномочия полицейского ведомства привели к тому, что по многим направлениям государственной (прежде всего контрольной и надзорной) деятельности другие центральные и местные органы управления оказались в подчиненном и зависимом от полиции положении.
В связи с обнаружившейся (почти за десять лет функционирования) неспособностью Министерства полиции эффективно решать столь разнообразные проблемы и задачи в 1819 г. оно было упразднено, а его функции были большей частью переданы вновь воссозданному Министерству внутренних дел, остальные же — другим министерствам и ведомствам по предметам их ведения.
При всех своих изъянах и противоречиях административная реформа Александра I важна и знаменательна тем, что она впервые в России способствовала практическому формированию «министерской» (хотя и именовавшейся «полицейско-централизованной») организации внутреннего управления, послужив прообразом будущей отраслевой модели государственного управления.
Реформа государственной службы и государственного делопроизводства. «Общее учреждение министерств» от 25 июня 1811 г. — основной законодательный акт, который определил организацию и порядок работы центральных учреждений[25]. Он четко установил «предметы ведения государственных дел» министерств. В нем были определены порядок взаимоотношений министерств с другими учреждениями и единообразная структура министерств.
Министерство возглавлял министр, а в его отсутствие — товарищ (т. е. заместитель) министра. Министры и товарищи министров назначались императором и были ответственны только перед ним. При министре действовал совещательный коллегиальный орган — Совет министра «для рассмотрения дел, требующих по важности их общего соображения». Совет министра состоял из директоров департаментов.