В основу организации министерств был положен принцип единоначалия. В обязанности министра входило следить за исполнением законов всеми подчиненными ему учреждениями и лицами, осуществлять надзор за действиями этих учреждений, назначать и увольнять должностных лиц.
Рабочий аппарат министерств состоял из департаментов. Они делились на отделения, отделения — на столы. Директора департаментов подчинялись непосредственно министру, начальники отделений — директорам департаментов, столоначальники — начальникам отделений. В каждом департаменте создавался совещательный орган из директора департамента и начальников отделений, именовавшийся «общим присутствием». Тогда же был издан указ, требовавший от чиновников определенного уровня образования.
С начала XIX в. организация и процедуры делопроизводства усложнились по сравнению с «коллежским» периодом XVIII в., а их регламентация, устанавливаемая законом, стала более подробной.
Для решения «общих дел», относящихся ко всем департаментам, а также дел, подлежащих непосредственному разрешению министром, в каждом министерстве была создана канцелярия. Канцелярия делилась на отделения и столы, а управлялась директором. Кроме того, в департаментах, имевших несколько отделений, «для общей связи письмоводства» при директоре создавалась «особенная канцелярия». Во главе ее стоял правитель, в штат канцелярии входили журналист, экзекутор, казначей и их помощники. Устройство министерских канцелярий стало единообразнее и сложнее. Они получили статус важных структурных подразделений («частей») министерств и учреждений, в которых было сосредоточено «все письмоводство».
Обязанности государственных служащих определялись законами и инструкциями. Уже в начале нового века были широко распространены должностные инструкции, составленные по четко разработанной форме. Так, например, «Инструкция губернскому почтмейстеру» 1807 г. делилась на пять разделов. В первых двух подробно излагались обязанности губернского почтмейстера. В третьем разделе регламентировались «правила письмоводства». Он состоял из двух частей: в первой перечислялся состав документов, необходимых для справок, документов, которые «всегда хранимы», во второй определялся порядок сношений, исполнения документов и хранения дел. В последних двух разделах регламентировалось управление подчиненными учреждениями и лицами.
Основным законодательным актом для упорядочения деятельности чиновников стало «Общее учреждение министерств» 1811 г., которым устанавливался единообразный порядок «производства дел» во всех министерствах, их департаментах и отделениях. Весь процесс делопроизводства делился, согласно этому правовому акту, на следующие этапы:
1) порядок вступления дел;
2) движение дел (или их так называемое производство);
3) отправление дел;
4) ревизия;
5) отчеты.
Таким образом, впервые в российской практике государственной службы были четко выделены основные этапы работы с документами: организация приема документов и их регистрация; направление на исполнение и собственно исполнение; контроль за их исполнением и, наконец, отправка исполненных документов.
Крестьянская реформа. В стране к 1801 г. сохранялось крепостное право, устанавливающее фактически и юридически рабскую зависимость миллионов крестьян от нескольких десятков тысяч помещиков, распоряжавшихся их жизнью, семьями и детьми как движимым имуществом.
На начало 1797 г. население Российской империи составляло 41,2 млн податных душ, т. е. мужчин (не считая населения Польши, Финляндии и Северного Кавказа)[26]. Крестьяне составляли в тот период до 80 % населения и делились на три категории: помещичьи крестьяне, удельные крестьяне и крестьяне государственные.
Государственные крестьяне принадлежали казне и официально считались «свободными сельскими обывателями». В 1796 г. насчитывалось 6 млн 34 тыс. государственных крестьян мужского пола. Основная их масса была сосредоточена в северных и центральных регионах России, Поволжья и Приуралья. Государственные крестьяне за предоставленные им земельные участки должны были выполнять повинности: оброк и подушную подать.
Удельные крестьяне занимали промежуточное положение между государственными и помещичьими. Это бывшие дворцовые крестьяне, получившие звание удельных в 1797 г., когда был создан департамент уделов для управления крестьянами, принадлежавшими членам императорской фамилии. В 1797 г. удельных крестьян насчитывалось 463 тыс. душ мужского пола. Удельные крестьяне в основном проживали в Самарской и Симбирской губерниях. Они платили оброк, несли денежные и натуральные повинности. К середине XIX в. царская семья получала годовой доход с удельных имений до 3 млн руб. серебром.
26
См., например: