Реформы местного управления. Потребность в усилении вертикали власти привела Петра I к необходимости реформирования административно-территориальной организации государства на уровне не только центрального, но и местного управления.
Так, еще до административно-территориальной губернской реформы Петр I преобразовал по шведскому образцу систему местного сословного управления. Прообразом коллегий стала организованная в Москве в 1699 г. Бурмистерская палата, на которую было возложено управление посадским населением всех городов России[11].
Бурмистерская палата была коллегиальным учреждением. Она состояла из бурмистров, назначаемых из среды купечества, а возглавлял ее президент. Бурмистерской палате, преобразованной в 1700 г. в Ратушу, подчинялись учрежденные в городах выборные бурмистерские (или земские) избы. Они формировались на основе выборов, но не были подотчетны избиравшей их посадской общине, а становились над ней, выполняя роль посредников между общиной и центральной государственной администрацией.
Новым городским учреждениям были поручены административные, судебные и главным образом финансовые функции управления. Бурмистерская палата, помимо управления бурмистерскими избами, являлась местным казначейством, куда поступали городские доходы.
В ходе реформы местного самоуправления 1718–1724 гг. посадское население поделили на три гильдии: в первую объединялись богатые купцы и владельцы ремесленных мастерских, во вторую включали мелких торговцев и зажиточных индивидуальных ремесленников, а третью составлял так называемый подлый люд.
В 1720 г. вместо Бурмистерской палаты был образован Главный магистрат — центральный орган управления, действовавший как коллегия, которому были подчинены все органы городского самоуправления России. Местными органами Главного магистрата стали городовые магистраты, заменившие бурмистерские избы.
Правом избираться в эти новые органы муниципального управления обладали только члены городских гильдий. Помимо магистратов, в городах существовали посадские сходы — органы местного самоуправления, которые созывались старостами, председательствовавшими на них. Старосты наделялись исполнительно-распорядительными функциями, но, формально имея статус выборных, фактически были зависимы от центрального правительства.
Как известно, Петровские государственные реформы оказались незавершенными. Они были достаточно противоречивыми, проводились Петром жесткими авторитарными методами и в значительной мере определялись его личным субъективным пониманием задачи достижения «общественного блага», основанной на «камеральных» идеях европейских и русских философов того времени[12].
1.2. Реформы Екатерины II
(1762–1796)
Следующим важным этапом государственного строительства после Петровских реформ первой четверти XVIII в. стали серьезные преобразования в Российской империи, проведенные Екатериной II (илл. 7). В период ее царствования во многих странах Европы под влиянием идей Просвещения, осуждавших сословное неравенство и произвол монаршей власти, возникла новая форма государственной политики с элементами гуманизации исполнительной и судебной власти — просвещенный абсолютизм. Государственные реформы Екатерины II были направлены на создание государства европейского типа. Она рассматривала свою реформаторскую миссию как логическое продолжение петровских преобразований, которые осуществлялись ею в России того времени методами просвещенного абсолютизма.
Реформа государственного управления. В первый же год своего правления Екатерина II реформировала Сенат, который был разделен на шесть департаментов, лишен многих выполнявшихся им ранее полномочий высшего органа государственного управления и превращен в высшее судебно-апелляционное учреждение.
Законодательные функции полностью сосредоточились в руках императрицы. Важнейшим вместо Сената органом государственного управления стал Кабинет Екатерины в составе назначаемых ею статс-секретарей.
Общее руководство губерниями было возложено на губернаторов и губернские правления, над которыми стояли наместники или генерал-губернаторы, возглавлявшие группы отдаленных губерний (аналоги современных федеральных округов).
В рамках этой административной реформы была реорганизована и российская полиция: упразднена Главная полицмейстерская канцелярия; городская полиция в городах, где содержались военные гарнизоны, переподчинялась военным комендантам, а где они отсутствовали — учреждалась новая должность городничего, который назначался Сенатом по представлению губернского правления; в крупнейших городах страны, Санкт-Петербурге и Москве, были введены должности обер-полицмейстеров.
12
Подробнее о реформах Петра I см. также: