30 декабря 1922 года в Москве открылся I Съезд Советов Союза ССР, в котором участвовали делегаты от России, Украины, Белоруссии и Закавказья. Почетным председателем съезда был единодушно избран В. И. Ленин, по болезни не имевший возможности присутствовать на нем. Съезд утвердил Декларацию и Договор об образовании СССР, предварительно подписанные Конференцией полномочных делегаций объединяющихся республик.
Договор формально был актом международно-правовым, поскольку был заключен суверенными государствами и выражал их суверенную волю, а вот вопросы внутреннего устройства нового государства им не регулировались. Для этого нужен основной государственный закон, который чаще всего называется конституцией. Съезд поручил будущему ЦИК Союза проработать этот вопрос и внести предложения.
Договор есть договор, пусть он и приобрел силу закона в результате утверждения его съездом. Его можно заключить, а можно разорвать. Договор можно интерпретировать как в духе федерализма, так и в духе конфедерализма. К последнему стремились национально настроенные представители республик, особенно Украины и Грузии. Так что решение I Съезда Советов СССР не до конца осуществило вышеупомянутый выбор конструкции государственного устройства Советского Союза.
Решение было принято достаточно быстро. 10 января 1923 года Президиум ЦИК СССР образовал Конституционную комиссию[18], создал комиссии по подготовке к обсуждению разделов Основного закона о высших органах власти, о бюджете, о Верховном Суде и органах государственного и муниципального управления, о государственных символах. Отдельная комиссия занималась кадровым наполнением союзных органов.
Советский Союз, поживший совсем недолго договорной федерацией, становится федерацией конституционной. Советская бюрократия и партийное руководство не видели другого выхода.
Что касается бюрократии, то ее мотивы очевидны: для нее природной потребностью является наличие инструкции по эксплуатации государственного механизма – правил, по которым осуществляется ее деятельность и работа всего государственного аппарата. А это глобально и есть Основной закон, в общем виде описывающий правила поведения.
Мотивы партийной верхушки также достаточно очевидны. Диктатура не терпит какой-либо самостоятельности и самодеятельности среди подведомственного населения, так что унитарный тип государства ей ближе всего. В силу вышеописанных обстоятельств пришлось согласиться с федерацией, но путем различного рода манипуляций самостоятельность ее членов можно было свести к минимуму. Система законодательства – весьма эффективный инструмент в этом смысле. Основанием этой системы, очевидно, и должна была стать конституция.
Партийные органы активно включились в дело создания новой конституции. 24 февраля 1923 года Пленум ЦК РКП (б) по инициативе М. В. Фрунзе принял решение о создании комиссии ЦК для руководства разработкой проекта конституции[19].
В соответствии с этим решением Президиум ЦИК Союза 27 апреля 1923 года постановил создать Расширенную комиссию в составе 25 человек из представителей ЦИК союзных республик и разослал письмо этим ЦИКам с предложением выделить представителей. Ее председателем был избран Михаил Иванович Калинин. Новому органу было решено передать «все материалы прежних комиссий по выработке Конституции СССР и положений о союзных наркоматах».
Подготовка окончательного текста Основного закона готовилась под руководством и при активном участии наркома юстиции Д. И. Курского, председателя Верховного Суда РСФСР П. И. Стучки, а также членов коллегии Наркомата юстиции А. Г. Гойхбарга, П. А. Красикова.
Ни Ленин, ни Сталин руки к подготовке текста Конституции не прикладывали. Ленин в этот момент уже тяжело болел, но и до этого он по поводу текста Основного закона не высказывался. Его больше волновал ползучий захват власти бюрократией, которому он пытался противостоять. Сталин был увлечен другими заботами – процессом установления личного контроля над партаппаратом, а устройство Советской власти его на тот момент мало интересовало. Так что спор на тему, следует ли называть Конституцию СССР 1924 года ленинской или сталинской, беспредметен. Инициатором конституционного оформления СССР была бюрократия – партийная и советская, а тексты Договора и Декларации об образовании СССР, вошедших в Основной закон, действительно были подготовлены по концепции Владимира Ильича.
18
Вождь: И. В. Сталин в документах и фотографиях. 1917–1953: В 5 т. / [Отв. ред. А. К. Сорокин]. Т. 2: Сталин. Из вождей в единоличные лидеры. 1923–1928. М.: Науч. – полит. книга, 2019. С. 192.